Het komt dan ook niet vaak voor dat een besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen de rechterlijke toets van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet kan doorstaan. Het besluit van de raad van de gemeente Venlo het plan voor het “Windpark Greenport Venlo” dat voorziet in negen windturbines niet vast te stellen wordt wél door de Afdeling vernietigd. Waarom? Dat leest u in deze bijdrage.
De provincie grijpt in
Voordat kort de toetsing van de weigeringsgronden worden besproken is het noemenswaardig te vermelden dat de provincie ná het weigeringsbesluit van de raad het project weer naar zich heeft toegetrokken. Het college van gedeputeerde staten (GS) had namelijk eerder gebruik gemaakt van de aan hem krachtens artikel 9f, zesde lid, van de Elektriciteitswet 1998, toekomende bevoegdheid en besloten dat artikel 9f, eerste en tweede lid, niet van toepassing is op de windturbines behorende bij windpark Greenport Venlo. Als gevolg van deze beslissing werd het college van b&w van de gemeente Venlo bevoegd de voorbereiding van de voor de realisatie van het windpark noodzakelijke besluiten te coördineren. In reactie op het weigeringsbesluit heeft GS voornoemd coördinatiebesluit ingetrokken. Als gevolg hiervan was het college van b&w van de gemeente Venlo niet langer bevoegd de voorbereiding van de voor de realisatie van het windpark noodzakelijke besluiten te coördineren.
Vervolgens hebben provinciale staten (PS) het provinciaal inpassingsplan "Windpark Greenport Venlo" vastgesteld. GS heeft parallel daaraan een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten en in bedrijf nemen van negen windturbines in het plangebied van het inpassingsplan. Tegen het inpassingsplan en de omgevingsvergunning hebben omwonenden en een aantal bedrijven die eigenaar zijn van gronden in de nabijheid van het windpark, beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 201809023/1/R1 en is eveneens op 8 juli 2019 door de Afdeling ter zitting behandeld. Bij uitspraak van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4210) heeft de Afdeling deze beroepen ongegrond verklaard. Als gevolg daarvan rijst in de beroepsprocedure tegen het weigeringsbesluit van de gemeenteraad allereerst de vraag of er nog een procesbelang bestaat aan de zijde van de initiatiefnemer Etriplus. Immers, de planologische medewerking is inmiddels onherroepelijk gefaciliteerd met het provinciale inpassingsplan waardoor een bestemmingsplan niet meer nodig is.
Procesbelang
In een eerdere bijdrage hebben wij gewezen op het feit dat een appellant bij hetgeen hij met een procedure wenst te bereiken nog voldoende procesbelang dient te hebben. Er is geen sprake van voldoende procesbelang als vernietiging van het bestreden besluit helemaal niet kan bijdragen aan het doel dat de appellant met het instellen van het beroep had.
Volgens de raad heeft Etriplus geen belang bij de beoordeling van haar beroep voor zover zij beoogt te bereiken dat de raad alsnog een bestemmingsplan vaststelt voor het windpark. Dit is volgens de raad niet mogelijk en bovendien niet nodig, nu PS een inpassingsplan hebben vastgesteld. Voor zover het Etriplus gaat om de mogelijkheid van het vorderen van schadevergoeding is een vernietiging van het bestreden besluit geenszins noodzakelijk, aldus de raad. Etriplus kan in dat geval een procedure starten bij de civiele rechter wegens schending van de gesloten overeenkomsten met de gemeente.
Etriplus stelt daar tegenover dat het weigeringsbesluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en ondeugdelijk is gemotiveerd. Als gevolg van de weigering van de raad heeft Etriplus vertragingsschade geleden. Ook heeft zij extra kosten moeten maken voor (aanvullende) onderzoeken. Etriplus overweegt een civiele vordering in te stellen tot schadevergoeding wegens onrechtmatig handelen van de gemeente. Voor het slagen van een dergelijke vordering is volgens Etriplus evenwel vereist dat het weigeringsbesluit wordt vernietigd door de bestuursrechter.
De Afdeling is van oordeel dat nu niet onaannemelijk is dat het weigeringsbesluit heeft geleid tot negatieve financiële gevolgen voor Etriplus en een vordering bij de civiele rechter uit hoofde van een onrechtmatige daad in beginsel alleen kans van slagen heeft als het weigeringsbesluit wordt vernietigd, geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat Etriplus geen belang heeft bij haar beroep tegen het weigeringsbesluit.
Overleg en draagvlak
De raad heeft aan het weigeringsbesluit onder andere ten grondslag gelegd dat omwonenden onvoldoende zijn betrokken bij het overleg over de voorbereiding van het initiatief. Dit is naar het oordeel van de Afdeling geen toereikende onderbouwing van de weigering. Er is namelijk geen wettelijk voorschrift op grond waarvan de initiatiefnemer gehouden is overleg met omwonenden te voeren, en zij is hier ook anderszins niet toe verplicht. De raad stelt in dit kader vervolgens dat er onvoldoende maatschappelijk draagvlak bestaat voor het windpark, omdat meer dan 100 omwonenden een zienswijze hebben ingediend tegen de ontwerpbestemmingsplannen. Onder verwijzing naar eerdere uitspraken oordeelt de Afdeling dat de enkele omstandigheid dat draagvlak zou ontbreken geen dragend argument kan zijn voor het weigeren van planologische medewerking.
Geluid en compensatie
De Afdeling heeft eerder overwogen dat voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de geluidhinder aansluiting mag worden gezocht bij de geluidnormen uit artikel 3.14a van het Activiteitenbesluit. De raad stelt zich op het standpunt dat deze normen onvoldoende bescherming bieden tegen de geluidsoverlast van de windturbines in de omgeving. Dit zou blijken uit een aantal kritische (wetenschappelijke) publicaties over de geluidnormen voor windturbinegeluid.
Volgens de Afdeling vormt deze enkele omstandigheid onvoldoende rechtvaardiging voor het standpunt van de raad. Immers, de raad mag andere, strengere normen hanteren, mits de keuze hiervoor deugdelijk is onderbouwd. Het weigeringsbesluit ontbeert volgens de Afdeling een dergelijke onderbouwing. Ten slotte heeft de raad aan het besluit de weigeringsgrond ten grondslag gelegd dat er onvoldoende aandacht is geweest voor de (financiële) compensatie van omwonenden. Er zouden geen concrete maatregelen zijn uitgewerkt in het Plan van Aanpak. De Afdeling oordeelt dat de gestelde omstandigheid dat geen concrete maatregelen zijn uitgewerkt, op zichzelf bezien, zonder nadere onderbouwing, geen reden is om planologische medewerking te weigeren. Ook op dit onderdeel van het weigeringsbesluit ontbreekt een deugdelijke motivering.
Observaties
Het komt in de praktijk met enige regelmaat voor dat gemeenteraden uiteindelijk een bestemmingsplan niet vaststellen vanwege het feit dat een groot deel van de inwoners tegen een project is. Dat komt vaak voor bij “Not in my back yard”-projecten. Bij het ontbreken aan steekhoudende ruimtelijke argumenten waarom planologische medewerking moet worden geweigerd is het goed om te zien dat de provincie de regie neemt, de gemeente overrulet en een inpassingsplan vaststelt. Windpark Greenport Venlo is hiervan een mooi voorbeeld.
In andere procedures waar met succes wordt opgekomen tegen de weigering een bestemmingsplan vast te stellen (zie bijvoorbeeld deze bijdrage over een uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2017) wordt de raad doorgaans opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen. In de uitspraak “Windpark Greenport Venlo” gebeurt dat niet. Dit komt doordat het bestemmingsplan vanwege het provinciale inpassingsplan niet meer nodig is.
De vraag rijst of de raad, ten einde een civielrechtelijke claim van Etriplus uit hoofde van een onrechtmatige daad c.q. besluitvorming zoveel mogelijk te pareren, nog een reële mogelijkheid heeft om alsnog een nieuw besluit te nemen omtrent de vaststelling van het plan waarin hij probeert om de door de Afdeling geconstateerde motiveringsgebreken te herstellen. Als een “nieuw” besluit omtrent de vaststelling de toets van de Afdeling wel zou kunnen doorstaan dan zou in een civiele procedure betoogd kunnen worden dat een causaal verband tussen de (vertragings)schade en het vernietigde initiële weigeringsbesluit ontbreekt. De lijn in de rechtspraak is nu dat een gemeente in dat concrete geval voldoende aannemelijk moet maken dat ten tijde van het onrechtmatige besluit een rechtmatig besluit had kunnen worden genomen en ook zou zijn genomen, waarbij de schade van – in dit geval – Etriplus naar aard en omvang gelijk zou zijn.
Met een “nieuw” weigeringsbesluit dat wel onherroepelijk wordt is in beginsel voldoende aannemelijk gemaakt dat ten tijde van het onrechtmatige besluit een rechtmatig besluit had kunnen worden genomen. Het is maar zeer de vraag of daar nog ruimte voor is. Allereerst rijst de vraag of de gemeente nog bevoegd is om opnieuw te beslissen omtrent het bestemmingsplan nu er inmiddels een inpassingsplan is vastgesteld. In de tweede plaats dringt de vraag zich op of er materieel bezien nog ruimte is om als raad te betogen dat strengere normen vanuit een goede ruimtelijke ordening nodig zijn. In het kader van het inpassingsplan is immers geoordeeld dat, onder andere op het onderdeel “geluid”, het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
Wilt u meer weten over weigeringsbesluit om een bestemmingsplan vast te stellen en/of de mogelijk daaruit voortvloeiende civiel rechtelijke aansprakelijkheid? Neem contact op met Jasper Molenaar en/of Bart de Haan.
