De achtergrond
Vanaf juli 2005 heeft Nederland met de Commissie overleg gevoerd over staatssteun aan woningcorporaties. Na uitgebreide onderhandelingen stelde Nederland een pakket van maatregelen voor die door de Commissie door middel van beschikking E 2/2005 in december 2009 uiteindelijk zijn geaccepteerd. Daarnaast melde Nederland in 2009 een nieuwe steunmaatregel bij de Commissie aan. Deze maatregel, die betrekking had op bijzondere projectsteun voor enkele woningcorporaties ten behoeve van 40 in het Besluit Centraal Fonds Volkshuisvesting genoemde wijken, werd door de Commissie goedgekeurd in door middel van beschikking N 642/2009.
Beroep tegen handelingen van de Commissie
Lidstaten en de in artikel 263 tweede alinea VWEU genoemde instellingen van de Europese Unie zijn te allen tijde bevoegd beroep in te stellen bij het Europese Hof van Justitie tegen een beschikking van de Commissie. Voor burgers en ondernemingen is dat anders. Zij kunnen op grond van artikel 263 vierde alinea VWEU beroep instellen tegen een beschikking van de Commissie indien (i) zij er belang bij hebben dat de beschikking nietig wordt verklaard (procesbelang) en (ii):
- de beschikking tot hen is gericht;
- zij door de beschikking rechtstreeks en individueel worden geraakt, of
- indien de beschikking kan worden aangemerkt als een regelgevingshandeling, zij door deze beschikking rechtstreeks worden geraakt en de beschikking geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.
Staatssteunzaak N 642/2009 en procesbelang
Slechts Woonlinie e.a. hadden beroep ingesteld tegen de beschikking in staatssteunzaak N 642/2009.
De A-G is het met het Gerecht eens dat het procesbelang van de woningcorporaties ontbreekt. Net als het Gerecht, ziet de A-G de beschikking in staatssteunzaak N 642/2009 als een kwestie die los staat van staatssteunzaak E 2/2005. In het licht hiervan ontbreekt volgens de A-G inderdaad het procesbelang van de woningcorporaties. Nietigverklaring van de beschikking in deze staatssteunzaak zou de woningcorporaties immers geen voordeel verschaffen.
Staatssteunzaak E 2/2005 en procesbelang
Alle woningcorporaties hadden beroep ingesteld tegen de beschikking in staatssteunzaak E 2/2005. Ook in deze zaak stond het procesbelang ter discussie. Op zich is dat wel begrijpelijk. De Commissie had immers een Nederlandse regeling goedgekeurd. Deze regeling zou door een eventuele vernietiging van de beschikking van de Commissie niet worden aangetast. De A-G is echter van mening dat als de beschikking van de Commissie wordt vernietigd, Nederland weer de bevoegdheid krijgt om maatregelen vast te stellen die in overeenstemming zijn met het Europese recht. Zo bezien hebben de woningcorporaties volgens de A-G wel degelijk een procesbelang.
Staatssteunzaak E 2/2005 en de regelgevingshandeling
Op basis van de wetsgeschiedenis komt de A-G tot de conclusie dat onder een regelgevingshandeling moet worden verstaan een handeling van algemene strekking, ongeacht of deze wetgevend is of niet. Een justitiabele wordt vervolgens rechtstreeks door deze handeling geraakt indien de handeling rechtstreeks gevolgen heeft voor zijn rechtspositie en aan degenen tot wie de handeling is gericht bij de uitvoering geen enkele beoordelingsruimte heeft. Hierbij is het volgens de A-G niet relevant of er op nationaal niveau nog uitvoeringsmaatregelen moeten worden getroffen, mits deze een noodzakelijke bijkomstigheid zijn. Toegepast op de onderhavige zaak, meent de A-G dat de staatssteunbeschikking van de Commissie een handeling van algemene strekking is aangezien deze beschikking in objectief bepaalde situaties van toepassing is en rechtsgevolgen heeft voor een algemeen en in abstracto omschreven categorie van personen. Voor de effectuering van de staatssteunbeschikking zijn volgens de A-G geen uitvoeringshandelingen nodig. De Nederlandse uitvoeringshandeling, Wet, Koninklijk Besluit en Tijdelijke regeling, zijn slechts een noodzakelijke bijkomstigheid. De A-G komt daarom tot de conclusie dat het beroep van de woningcorporaties ontvankelijk is op grond van artikel 263 vierde alinea slot VWEU.
Staatssteunzaak E 2/2005 en de individuele geraaktheid
Voor het geval het Hof van Justitie van mening is dat niet voldaan is aan artikel 263 vierde alinea slot VWEU, zet de A-G ook nog uiteen dat de woningcorporaties door de beschikking van de Commissie individueel en rechtstreeks zijn geraakt. Volgens de A-G behoren de woningcorporaties tot een gesloten kring van justitiabelen die specifiek door de bestreden beschikking worden geraakt. Deze beschikking brengt onvermijdelijk mee dat de betrokken corporaties, en zij alleen, noodzakelijkerwijs niet meer kunnen profiteren van dezelfde voordelen als die welke waren verworven onder de oude, aflopende regeling (zoals de garantie voor leningen). Het feit dat andere woningcorporaties na de vaststelling van het litigieuze besluit erkend kunnen worden, lijkt volgens de A-G geen aanzienlijke gevolgen te hebben.
Conclusie
Als het Hof van Justitie de A-G volgt, zijn de woningcorporaties die het beroep hebben ingesteld weer “back in business”. Maar het gaat wel een hele tijd duren alvorens duidelijk is of de beschikking in staatssteunzaak E 2/2005 nietig is of niet. Het Hof van Justitie kan het beroep van de woningcorporaties weliswaar ontvankelijk verklaren, maar daarna moet de zaak terug naar het Gerecht. Het Gerecht heeft het beroep zelf immers nog niet beoordeeld.
De conclusie van de A-G kan echter ook gevolgen hebben voor de beoordeling van staatssteunzaken in het algemeen. Als het Hof van Justitie met de A-G aanneemt dat een staatssteunbeschikking een handeling van algemene strekking is, ongeacht of deze wetgevend is of niet en daarnaast aanneemt dat nationale uitvoeringsmaatregelen niet relevant zijn voor zover zij een noodzakelijke bijkomstigheid vormen, zullen beroepen tegen staatssteunbeschikkingen eerder ontvankelijk zijn. Dit is precies wat de A-G wil. Volgens hem moeten alle geschillen over staatssteun voor de rechterlijke instanties van de Europese Unie worden gecentraliseerd. Het is afwachten of het zover komt.
