Onbevoegde toezegging leidt niet steeds tot aansprakelijkheid

Vitesse, haar private financiers en de (Stichting) Vrienden van Vitesse, hierna: Vitesse c.s., hebben voor spraakmakende uitspraken gezorgd. Op basis van toezeggingen van (4 van de 5) leden van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland staken zij aanzienlijke bedragen in de club terwijl al snel na het doen van die toezeggingen bleek dat deze (door de weigering van provinciale staten daaraan mee te werken) niet konden worden waargemaakt. Vitesse c.s. stelden dat zij op het verkeerde been waren gezet en vorderden vergoeding van de daardoor geleden schade. Bij de rechtbank vingen zij bot maar in hoger beroep bij het hof trokken zij aan het langste eind. De provincie stapte naar de Hoge Raad maar die verwierp op 25 juni 2010 (LJN: BL5420) alle klachten die de provincie tegen het hof arrest had aangevoerd.

Naar aanleiding van het Hoge Raad arrest vroeg menig politicus zich in de pers af of hij of zij nog wel de mond open kon doen zonder aansprakelijkheid over zich af te roepen. Moeten wij dan bij alles wat we zeggen een voorbehoud maken?

Het antwoord is een genuanceerd nee, waarmee niet gezegd wordt dat het maken van een voorbehoud niet verstandig is. Als de Gelderse gedeputeerden dat hadden gedaan was er geen aansprakelijkheid voor de provincie ontstaan.

Dit “nee” baseer ik op de hier ter zake doende overwegingen van de Hoge Raad. In die overwegingen wordt de volgende lijn gevolgd.

Vaststaat dat de gedeputeerden op 2 juli 2001 zonder voorbehoud de concrete toezegging hebben gedaan dat de provincie zorg zou dragen voor een eenmalige huurverlaging voor het stadion Gelredome tot fl. 2 mln voor het seizoen 2001-2002, en voorts dat de gedeputeerden niet bevoegd waren deze toezeggingen te doen en een daarop voortbouwend besluit te nemen.

De betreffende gedragingen van de gedeputeerden hebben in het maatschappelijk verkeer te gelden als gedragingen van de provincie. Zijn deze gedragingen onrechtmatig dan leidt dat tot onrechtmatig handelen van de provincie.

Die gedragingen, zo verstaat de Hoge Raad  (overweging 4.3) het oordeel van het hof, hielden in dat de gedeputeerden aan Vitesse c.s. gedetailleerde instructies inzake de financiële sanering van Vitesse hebben gegeven en daarbij de toezegging hebben gedaan – waarop Vitesse c.s. in de gegeven omstandigheden mocht afgaan – dat ook de provincie zelf, die in deze kwestie eigen financiële belangen had,  een zeer omvangrijke financiële inspanning zou verrichten waardoor het door Vitesse c.s. nagestreefde doel, namelijk dat de KNVB aan Vitesse licentie zou verlenen voor deelname aan het betaald voetbal in het seizoen 2001-2002, kon worden verwezenlijkt. De gedeputeerden hadden behoren te begrijpen dat Vitesse c.s. zeer aanzienlijke schade zouden lijden – bestaande uit in dat geval tevergeefs gemaakte kosten en aangegane verplichtingen – als het daartoe bevoegde orgaan, provinciale staten, de noodzakelijke toestemming voor hun handelen niet zou verlenen. Het lag niet op de weg van de andere aanwezigen navraag te doen naar de bevoegdheid van de gedeputeerden om de toezeggingen te doen. In de gegeven omstandigheden (zie hierna in overweging 4.6.2) mocht van de gedeputeerden, en in het bijzonder van de gedeputeerde met de portefeuille financiën, worden verwacht dat zij tegenover Vitesse c.s. voldoende duidelijk een voorbehoud hadden gemaakt van toestemming van provinciale staten, danwel dat zij uitdrukkelijk Vitesse c.s. hadden gewaarschuwd dat de provincie slechts een inspanningsverplichting op zich nam. Nu de gedeputeerden niets van dit alles hebben gedaan, heeft de provincie Vitesse c.s. op het verkeerde been gezet en onrechtmatig tegenover hen gehandeld.

Nu had de provincie aangevoerd dat dit vertrouwen van Vitesse c.s. in de gegeven omstandigheden niet gerechtvaardigd was.  De Hoge Raad antwoordt daarop als volgt:

“Op zichzelf is het waar dat uit de provinciewet voortvloeit dat de gedeputeerden zonder delegatie of goedkeuring achteraf door provinciale staten, niet bevoegd waren de provincie door de onderhavige toezegging  te binden. Uit de volgende feiten en omstandigheden, in samenhang beoordeeld:
- dat de bevoegdheidsverdeling in de provinciewet onmiskenbaar is;
 - dat in een democratische rechtsstaat groot gewicht toekomt aan een zodanige bevoegdheidsverdeling;
 - dat een aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad wegens vertrouwen dat is gewekt door een onbevoegd verrichte vertegenwoordigingshandeling, met een en ander niet gemakkelijk is te rijmen;
-dat Vitesse c.s., althans hun vertegenwoordigers, hoog gekwalificeerde professionals zijn, zodat van hen mocht worden verwacht dat zij van deze bevoegdheidsverdeling op de hoogte waren, en
- dat Vitesse c.s. wisten dat het overleg van 2 juli 2001 pas daags tevoren was afgesproken en dat het niet een provinciale taak is betaald voetbal te financieren,
volgt dat slechts onder bijzondere omstandigheden plaats is voor het oordeel dat het hiervoor in 4.3 omschreven handelen van de provincie jegens Vitesse c.s. onrechtmatig is.”

Dat slechts onder bijzondere omstandigheden plaats is voor het oordeel dat het handelen van de provincie jegens Vitesse c.s. onrechtmatig is, heeft het hof niet miskend. Die bijzondere omstandigheden, aldus de Hoge Raad in overweging 4.6.1, brachten mee dat Vitesse c.s. erop mochten vertrouwen dat de gedeputeerden – die geen voorbehoud omtrent hun bevoegdheid hadden gemaakt, noch hadden gewaarschuwd dat de provincie slechts een inspanningsverplichting op zich nam – intern maatregelen hadden genomen om een voor de provincie bindende regeling te kunnen treffen teneinde te voorkomen dat Vitesse c.s. bij het opvolgen van hun instructies aanzienlijke schade zouden lijden, bestaande uit – in dat geval: tevergeefs – gemaakte kosten en aangegane verplichtingen.

Vervolgens geeft de Hoge Raad in overweging 4.6.2 de bijzondere feiten en omstandigheden weer die meebrengen dat van de gedeputeerden verwacht mocht worden dat zij tegenover Vitesse c.s. voldoende duidelijk een voorbehoud hadden gemaakt van toestemming van provinciale staten danwel dat zij Vitesse c.s. uitdrukkelijk hadden gewaarschuwd dat de provincie slechts een inspanningsverplichting op zich nam.

“(I) als de huur van het stadion niet meer zou kunnen worden opgebracht, zou ook Gelredome N.V. daardoor in financiële moeilijkheden geraken. De provincie had financieel belang bij het voortbestaan van Gelredome N.V. en daarmee indirect bij licentieverlening aan de voetbalclub Vitesse. Bij een deconfiture van Gelredome N.V. zou de provincie immers haar achtergestelde lening aan deze vennootschap niet kunnen incasseren, terwijl bovendien de mogelijkheid bestond dat Europese subsidies ten bedrage van ongeveer fl. 10 mln moesten worden terugbetaald.
(II) er was sprake van een crisissituatie en de urgentie om tot een beslissing over de verdere financiering van Vitesse te komen, was hoog (…). Zowel voor Vitesse c.s. als voor de provincie – voor deze laatste langs voormelde indirecte weg – dreigde een zeer aanzienlijke schade als niet op heel korte termijn doeltreffende maatregelen werden genomen.
(III) de gedeputeerde – met name de gedeputeerde Jacobs (met financiën in de portefeuille, FD)– hebben in deze situatie het initiatief genomen voor de bespreking van 2 juli 2001 die plaatsvond in het provinciehuis.
(IV) het was voor de provincie onbespreekbaar dat het stadion in private handen zou vallen. Het feit dat zij aldus een mogelijke oplossing voor de geschetste urgente problemen blokkeerde, kon bijdragen tot het vertrouwen dat de opstelling van de gedeputeerden tijdens de bespreking ertoe strekte deze problemen langs andere weg daadwerkelijk op te lossen.
(V) de gedeputeerde Jacobs gaf gedetailleerde instructies aan de andere aanwezigen partijen inzake de door hen te leveren bijdrage aan de financiële sanering van Vitesse. Dit kon de indruk wekken – die ook inderdaad is ontstaan, blijkens het feit dat deze instructies nog diezelfde avond zijn opgevolgd – dat tegenover de grote financiële inspanningen die Vitesse c.s. op basis van deze instructies verrichtten, de provincie van haar kant daadwerkelijk de toegezegde financiële steun zou verlenen.
(VI) gedeputeerden nemen binnen de bestuurlijke organisatie van de provincie een belangrijke positie in; ingevolge artikel 158 lid 1, aanhef en onder a. provinciewet zijn zij immers – behoudens een niet ter zake dienende uitzondering – bevoegd het dagelijks bestuur van de provincie te voeren. Het lag dus bij uitstek op de weg van de gedeputeerden in deze crisissituatie handelend op te treden om het onmiddellijk dreigende risico van zeer aanzienlijke schade voor de provincie af te wenden. “

Gelet op de in 4.6.1 en 4.6.2 vermelde omstandigheden geeft het (door de Hoge Raad in 4.3 weergegeven) oordeel van het hof, dat erop neerkomt dat de provincie jegens Vitesse c.s. onrechtmatig heeft gehandeld en de dientengevolge geleden schade aan Vitesse c.s. moet vergoeden,  geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting.

Kortom, de Hoge Raad benadrukt het uitzonderingskarakter van aansprakelijkheid van de provincie tengevolge van onbevoegde toezeggingen van haar bestuurders (slechts onder bijzondere omstandigheden is het door de Hoge Raad in overweging 4.3 omschreven handelen van de provincie onrechtmatig) en geeft zijn eindoordeel vervolgens handen en voeten door die bijzondere (feiten en) omstandigheden in overweging 4.6.1 en 4.6.2 op te sommen.

Ik wijs er tenslotte op dat de Hoge Raad al in 1992 (NJ 1993, 287 ) als mogelijk relevante omstandigheid voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad heeft vermeld nalatigheid aan de zijde van de overheid om de derde tijdig op de onbevoegdheid van de functionaris met wie deze derde te maken heeft opmerkzaam te maken. Het “Vitesse-arrest” lijkt een toepassing van een dergelijk gezichtspunt. Op grond daarvan is spreken niet langer zilver maar goud.
Nijmegen, 5 juli 2010
F(rank).J.P. Delissen