Staalslakken zijn een reststof van de staalindustrie en worden in Nederland gebruikt als circulaire bouwstof, met name in infrastructurele werken. De toepassing kent echter milieurisico’s, en daarmee juridische beperkingen. Bij gebruik van staalslakken lopen bouwers met regelmaat tegen deze beperkingen aan. Onlangs heeft de Rechtbank Gelderland een uitspraak gedaan over de aanleg van een zicht- en geluidswal waarbij gebruik is gemaakt van staalslakken. De zaak ging onder andere over de civielrechtelijke afwikkeling van de schade, waar de gemeente en het waterschap handhavend optraden bij de toepassing. Deze uitspraak laat duidelijk zien dat de toepassing van circulaire bouwstoffen zoals staalslakken zowel publiekrechtelijke als civielrechtelijk (aansprakelijkheids)risico’s kent.
Circulaire bouwstoffen en milieu
Circulaire (ook wel secundaire) bouwstoffen kunnen nuttig en verantwoord worden ingezet. Dit heeft twee mogelijke voordelen. Aan de ene kant wordt een herbestemming gevonden voor reststoffen of afvalstoffen, terwijl tegelijkertijd ‘primaire’ bouwstoffen worden gespaard. Dit mag echter niet ten koste gaan van de kwaliteit van de bodem.
De toepassing van staalslakken in deze casus vallen onder de werking van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) en hiervoor geldt overgangsrecht. Voor nieuwe toepassingen (na 1 januari 2024) gelden de regels uit het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), dat voorschriften bevat voor het toepassen van bouwstoffen op of in de bodem. De kern van deze regelgeving is dat verontreiniging van bodem en water moet worden voorkomen. Voor staalslakken gelden specifieke toepassingsvoorwaarden, waaronder het aanbrengen van een afschermende laag en het handhaven van voldoende afstand tot het grondwater. Op basis van een onderzoek van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) constateert de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT ) dat de huidige wettelijke bodemregelgeving de risico’s voor mens en milieu onvoldoende afdekt. Voor de toepassing van staalslakken geldt nog geen meldingsplicht. In een voorgestelde wijziging van Staatssecretaris Jansen van Infrastructuur en Waterstaat is het uitgangspunt dat per 1 januari 2026 een informatieplicht voor de toepassing van staalslakken wordt ingevoerd. Dit geeft overheden de mogelijkheid om efficiënter toe te zien op de juiste toepassing van staalslakken en om het gebruik van staalslakken als bouwstof in zijn geheel in kaart te brengen.
Publiekrechtelijke handhaving
Bij besluit van 25 maart 2019 heeft de Omgevingsdienst Rivierenland namens de gemeente West Betuwe een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom opgelegd aan de opdrachtgever in deze casus, wegens overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming. Alle werkzaamheden met betrekking tot het aanbrengen van de slakkenlaag of andere werkzaamheden ten behoeve van het creëren van een golfbaan waarvan de geluidswal onderdeel is, moesten worden stilgelegd. De opdrachtgever werd onder meer verplicht om een plan van aanpak op te stellen en saneringsmaatregelen te nemen. De werkzaamheden mogen pas worden hervat na instemming van het plan van aanpak. Bovendien heeft het college van Dijkgraaf en Heemraden van het Waterschap Rivierenland een last onder dwangsom opgelegd aan de opdrachtgever wegens overtreding van de Waterwet.
De Omgevingsdienst Rivierenland legde op 29 november 2019 een nieuwe last onder dwangsom op, waarin de opdrachtgever werd verplicht binnen een bepaalde termijn een goedgekeurd plan van aanpak in te dienen en de sanering te starten. In reactie hierop stelden partijen een plan van aanpak op dat op 22 april 2020 werd goedgekeurd. Om de handhavingsbesluiten te laten intrekken en de werkzaamheden te hervatten, sloten de opdrachtgever, de aannemer en de gemeente op 14 juli 2020 een handhavingsovereenkomst. Hierin verplichtten opdrachtgever en opdrachtnemer zich om het plan van aanpak integraal en voor eigen rekening en risico uit te voeren. De gemeente zou vervolgens haar handhavingsbesluiten intrekken. Ondanks deze afspraken bleef de handhaving een terugkerend probleem. In 2021, 2022 en 2023 stelde de gemeente zich opnieuw op het standpunt dat het plan van aanpak niet correct werd uitgevoerd, wat leidde tot nieuwe lasten onder bestuursdwang of voornemens daartoe. De gemeente hield opdrachtgever als initiatiefnemer en terreinbeheerder verantwoordelijk, maar de opdrachtgever stelde de aannemer op haar beurt aansprakelijk voor de ontstane situatie.
Overeenkomst tussen partijen
Hoewel de toepassing van staalslakken primair publiekrechtelijk is gereguleerd, kreeg deze zaak voor partijen tevens een civielrechtelijk staartje. De aannemer vordert betaling van de opdrachtgever. De opdrachtgever stelde dat de aannemer hun aannemingsovereenkomst niet was nagekomen door staalslakken toe te passen in strijd met de daarvoor geldende toepassingsvoorwaarden en dat de aannemer het plan van aanpak niet correct en tijdig uitgevoerd heeft. Op 6 september 2017 sloten opdrachtgever en aannemer een aannemingsovereenkomst voor de aanleg van een zicht- en geluidswal. Sent One was verantwoordelijk voor de aanvoer en verwerking van bouwstoffen, terwijl The Dutch zorgdroeg voor vergunningen en locatiebeheer.
Aannemer aansprakelijk voor schade
Uit de aannemingsovereenkomst blijkt volgens de rechtbank dat de aannemer de geluidswal zou aanleggen, de bouwstoffen (staalslakken) zou verwerken en zou voldoen aan “daaraan te stellen eisen en verplichtingen.” Hieronder valt de verplichting om te voldoen aan de zorgplicht van art. 13 Wet bodembescherming. Deze zorgplicht kom erop neer dat voorkomen moet worden dat bodemverontreiniging ontstaat, of dat maatregelen worden genomen om ontstane verontreiniging te verhelpen. De rechtbank stel vast dat de aannemer niet aansprakelijk is voor de aanvankelijke toepassing van staalslakken. De rechtbank heeft geoordeeld dat de aannemer wel tekort is geschoten in de nakoming van het latere plan van aanpak. Daarbij wordt met name aandacht besteed aan de samenstelling van de compensatielaag onder de staalslakken. De aannemer wordt door de rechtbank aansprakelijk bevonden voor de schade die de opdrachtgever lijdt als gevolg van de tekortkoming. De omvang van de schade moet in een afzonderlijke schadestaatprocedure worden vastgesteld. De aannemer gaat tegen het vonnis in hoger beroep.
Conclusie
Deze uitspraak bevestigt zorgvuldigheid geboden is bij toepassing van staalslakken en andere circulaire bouwstoffen en dat er zelfs dan aansprakelijkheidsrisico’s bestaan. Partijen doen er goed aan om bij de aanleg van staalslakken niet alleen te voldoen aan de wettelijke normen, maar ook om afspraken hierover duidelijk vast te leggen in overeenkomsten en de nakoming hiervan te monitoren. De praktijk leert dat een tekortkoming op dit vlak tot langdurige juridische geschillen en aanzienlijke kosten kan leiden.
