Onrechtmatig afgebroken onderhandelingen leidt tot schadeplicht voor gemeente

Het Hof Arnhem-Leeuwarden heeft recentelijk geoordeeld dat de gemeente op onrechtmatige wijze de onderhandelingen met een projectontwikkelaar inzake woningbouw op een locatie heeft afgebroken. Van een overeenkomst was geen sprake nu er geen aanbod was gedaan. Echter het college van Burgemeester en Wethouders (hierna: het college) had wel verwachtingen bij de projectontwikkelaar gewekt dat enige vorm van woningbouw zou worden toegestaan.

De zaak
Een terrein waar voorheen een steenfabriek gevestigd was, wordt door de huidige eigenaar gebruikt als opslagplaats voor zwaar materieel en gebroken puin. Omdat de invulling van het terrein volgens de gemeente in strijd is met het bestemmingsplan legt zij de eigenaar een last onder dwangsom op van € 800.000,-. Om een juridische strijd te voorkomen gaan de eigenaar en de gemeente met elkaar in gesprek om te komen tot een nieuwe ontwikkeling van het terrein.

Er wordt eind 2005 een intentieovereenkomst gesloten waarin onder meer wordt bepaald dat beide partijen de mogelijkheden gaan verkennen voor deze nieuwe ontwikkeling. De verkenningsfase heeft geleid tot een aantal opties welke nader uitgewerkt gaan worden. Hiervoor gaan beide partijen medio 2006 opnieuw een intentieovereenkomst aan. Het college heeft intussen ingestemd met een initieel concept voor de ontwikkeling van het terrein waarin 'wonen' centraal staat. Deze instemming heeft het college september 2006 ter kennisneming aan de raad voorgelegd. De ontwikkelaar heeft vervolgens een masterplan opgesteld waarin de ontwikkeling van het terrein verder wordt uitgewerkt en de gemeente heeft een gebiedsvisie en kadernotitie opgesteld. Ook hierin is vermeld dat de er voor de ontwikkeling van het terrein gekozen wordt voor wonen, recreatie en natuurontwikkeling.

De raad
Begin 2008 heeft de raad in de vergadering het masterplan, de gebiedsvisie en de kadernotitie besproken. Er wordt een motie door de raad aangenomen waarin wordt uitgesproken dat voor de verdere planontwikkeling als kader wordt meegegeven dat woningbouw en recreatie op het terrein van RiverStone het uitgangspunt zijn. Medio 2008 legt het college in een brief aan de ontwikkelaar uit wat de gevolgen van de raadsvergadering zijn. In deze brief wordt aangegeven dat de raad zich in principe positief uitspreekt over woningbouw, maar drie uitgewerkte modellen wil zien. De ontwikkelaar geeft hiertoe twee landschapsarchitectuurbureaus opdracht. Eind 2009 heeft het college de raad voorgesteld om te kiezen voor een van de uitgewerkte modellen. Echter in februari 2010 keert de raad terug op haar schreden en in tegenstelling tot de motie van twee jaar geleden,  wordt het college opgedragen geen woningbouw op het terrein toe te staan. De ontwikkelaar heeft alsdan inmiddels aanzienlijke kosten gemaakt.

Toerekenbare tekortkoming
Volgens de ontwikkelaar is de gemeente jegens haar toerekenbaar tekortgeschoten. Er was volgens haar wilsovereenstemming bereikt die eruit bestond dat op het terrein woningbouw met recreatie wou worden ontwikkeld. De gemeente zou uit één van de drie modellen kiezen. Volgens de ontwikkelaar blijkt de wilsovereenstemming uit onder meer de brieven van het college, een verklaring van de wethouder, verzoeken van het college en de vele overlegrondes.

Het hof beoordeelt volgens vaste maatstaf of er sprake is van wilsovereenstemming door aanbod en aanvaarding:

"het antwoord op de vraag of een overeenkomst is tot stand gekomen, is afhankelijk van hetgeen partijen over en weer hebben verklaard en uit elkaars verklaringen hebben afgeleid en in de gegeven omstandigheden redelijkerwijze mochten afleiden. Aanbod en aanvaarding hoeven niet uitdrukkelijk plaats te vinden; zij kunnen in elke vorm geschieden en kunnen besloten liggen in een of meer gedragingen (zie art. 3:35 in verband met art. 3:33 en art. 3:37 lid 1 BW)"

Volgens het hof is uit de brieven, verklaringen en verzoeken geen aanbod af te leiden. De overlegrondes betekenen evenmin dat er tussen partijen wilsovereenstemming is bereikt. Van een overeenkomst is dus geen sprake.

Onrechtmatige daad
Subsidiair stelt de ontwikkelaar dat de gemeente jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld. De onderhandelingen tussen partijen om tot woningbouw en recreatie te komen bevonden zich volgens de ontwikkelaar reeds in een vergevorderd stadium dat het afbreken daarvan (zonder kostenvergoeding) onrechtmatig was.

Het hof beoordeelt deze vordering ook volgens vaste maatstaf:

"(…) dat als maatstaf voor de beoordeling van de schadevergoedingsplicht bij afgebroken onderhandelingen heeft te gelden dat ieder van de onderhandelende partijen - die verplicht zijn hun gedrag mede door elkaars gerechtvaardigde belangen te laten bepalen - vrij is de onderhandelingen af te breken, tenzij dit op grond van het gerechtvaardigd vertrouwen van de wederpartij in het tot stand komen van de overeenkomst of in verband met de andere omstandigheden van het geval onaanvaardbaar zou zijn. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de mate waarin en de wijze waarop de partij die de onderhandelingen afbreekt tot het ontstaan van dat vertrouwen heeft bijgedragen en met de gerechtvaardigde belangen van deze partij. Hierbij kan ook van belang zijn of zich in de loop van de onderhandelingen onvoorziene omstandigheden hebben voorgedaan, terwijl, in het geval onderhandelingen ondanks gewijzigde omstandigheden over een lange tijd worden voortgezet, wat betreft dit vertrouwen doorslaggevend is hoe daaromtrent ten slotte op het moment van afbreken van de onderhandelingen moet worden geoordeeld tegen de achtergrond van het gehele verloop van de onderhandelingen (vgl. HR 23 oktober 1987, nr. 12999, NJ 1988, 1017, rov. 3.1; HR 4 oktober 1996, nr. 16062, NJ 1997, 65, rov. 3.5.2.2; HR 14 juni 1996, nr. 16008, NJ 1997, 481, rov. 3.6)."

Volgens het hof staat vast dat partijen met elkaar in onderhandeling waren over de ontwikkeling van woningbouw en recreatie. Volgens de maatstaf staat het de gemeente vrij deze onderhandeling af te breken, tenzij dit op grond van een gerechtvaardigd vertrouwen of in verband met andere omstandigheden onaanvaardbaar zou zijn. Dit vertrouwen is volgens het hof gewekt door de uitleg van het college medio 2008 over de motie die is aangenomen in de raadsvergadering. Door de ontwikkelaar opdracht te geven drie modellen uit te werken, moet de gemeente zich gerealiseerd hebben dat zij dat vertrouwen gewekt heeft. De onderhandelingen konden vanaf dat moment niet meer vrijblijvend worden afgebroken. Het feit dat de ontwikkelaar wist dat instemming van de raad noodzakelijk was, doet daar niet aan af. Het had volgens het hof ook op de weg van de gemeente gelegen om aan de ontwikkelaar mee te delen dat de kosten verbonden aan de verdere voortzetting voor rekening en risico van de ontwikkelaar zouden komen. Nu de gemeente dit heeft nagelaten, acht het hof het gerechtvaardigd dat de gemeente een deel van de kosten aan de ontwikkelaar vergoedt.