Hoe zat het RAW-beeldbestek voor 6.582 bomen in elkaar?
Een brancheorganisatie klaagt bij de Commissie van Aanbestedingsexperts over een aanbesteding van bomenonderhoud van een gemeente. Beide partijen blijven zoals gebruikelijk anoniem in het Commissieadvies.
De gemeente heeft een Europese aanbesteding uitgeschreven voor vierjarig onderhoud van 6.582 bomen, in de vorm van een RAW-beeldbestek. Op de overeenkomst zijn het ARW 2016, de Standaard RAW Bepalingen 2020 en de UAV 2012 van toepassing. Een RAW-beeldbestek is een variant op het traditionele RAW-bestek waarin het vereiste resultaat wordt omschreven als een continu te handhaven zichtbaar eindbeeld in plaats van als uit te voeren werkzaamheden.
Het beeldbestek bevat één hoofdpost ‘Beheersing boombeeld en zorgplicht’ met drie subposten: (1) ‘Beheersen snoeitoestand’ van 6.582 bomen, (2) ‘Activiteiten in het kader van de Wet natuurbescherming’ en (3) ‘Toepassen verkeersmaatregelen’. Inschrijvers moeten voor deze hoofdpost één prijs per eenheid opgeven voor 220 weken; afzonderlijke prijzen per subpost zijn niet mogelijk.
Uit de nota van inlichtingen blijkt dat de gemeente geen nadere informatie kan verstrekken over de actuele snoei- en onderhoudstoestand van de bomen. De aangeleverde Excel-bestanden zijn deels verouderd. De gemeente adviseert inschrijvers om zelf alle 6.582 bomen te bekijken.
Wat betekent kostenhomogeniteit voor een bestekspost?
De Commissie licht toe dat iedere bestekspost nagenoeg kostenhomogeen moet zijn: de prijs per eenheid (zoals week, stuks of m²) moet voor de gehele bij de bestekspost behorende hoeveelheid nagenoeg gelijk zijn. Dit waarborgt dat de post meetbaar en controleerbaar is en dat meer- en minderwerk tegen dezelfde eenheidsprijs wordt verrekend. Activiteiten die verschillen in aard, kostenstructuur of afrekeneenheid moeten daarom in afzonderlijke besteksposten worden opgenomen.
De Commissie concludeert dat de gemeente het uitgangspunt van kostenhomogeniteit heeft geschonden door drie wezenlijk verschillende activiteiten in één bestekspost met één betalingsniveau samen te voegen, zonder structurering naar objectkenmerken, type werkzaamheden of eindbeeld. Daardoor kunnen inschrijvers geen eenduidig kader hanteren voor de prijsvorming en is onvoldoende gewaarborgd dat prijzen op basis van gelijke uitgangspunten tot stand komen, wat volgens de Commissie in strijd is met het transparantie- en gelijkheidsbeginsel.
Wie draagt het risico van een onbekende onderhoudstoestand?
De RAW-systematiek veronderstelt een heldere taakverdeling: de aanbesteder specificeert de opdracht, de aannemer voert deze uit. Risico's moeten worden neergelegd bij de partij die ze het best kan beheersen (Voorschrift 3.9A Gids Proportionaliteit). In dit geval bestaat aanzienlijke onzekerheid over de invulling van de opdracht nu de actuele snoei- en onderhoudstoestand van de 6.582 bomen grotendeels onbekend is terwijl de aannemer met de beeldbesteksystematiek opdracht krijgt voor een bepaald resultaat. De onzekerheid over de omvang van de te verrichten werkzaamheden is zo bij de inschrijvers neergelegd in plaats van bij de gemeente, hoewel de onzekerheid voortvloeit uit (het gebrek aan) informatie en uit keuzes binnen de invloedssfeer van de gemeente. Dit levert volgens de Commissie schending van het proportionaliteitsbeginsel op.
Mag een aanbesteder inschrijvers zelf onderzoek laten doen?
Het feit dat inschrijvers zelf de bomen mogen bekijken, baat de gemeente niet. Het bestek moet de essentiële informatie voor raming en calculatie bevatten; een bijgevoegd Excel-bestand of een tekening mag daarvoor slechts van aanvullende aard zijn. De inspanning om de kostenbepalende informatie van 6.582 bomen te achterhalen, zonder dat daar een vergoeding tegenover staat, staat niet in redelijke verhouding tot de opdracht. Ook op dit punt oordeelt de Commissie dat de gemeente het proportionaliteitsbeginsel heeft geschonden.
Is de RAW-systematiek een paritair opgestelde voorwaarde?
De brancheorganisatie stelt daarnaast dat de gemeente haar afwijkingen van de RAW-systematiek formeel had moeten motiveren, omdat de RAW-systematiek paritair opgestelde contractvoorwaarden zou bevatten in de zin van Voorschrift 3.9C Gids Proportionaliteit. Zou dat zo zijn, dan had de gemeente de systematiek integraal moeten toepassen en had zij alleen gemotiveerd kunnen afwijken.
De Gids Proportionaliteit noemt de UAV als voorbeeld van paritair opgestelde voorwaarden, maar verduidelijkt niet of ook de RAW-systematiek daaronder valt. De Commissie leidt uit de totstandkoming van de UAV drie kenmerken af: (1) betrokkenheid van representatieve organisaties aan beide zijden, (2) gelijkwaardige inbreng en (3) een toezegging zich aan het resultaat te conformeren. Na toetsing hieraan concludeert de Commissie dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn om vast te stellen of de RAW-systematiek paritair is opgesteld. Zij vraagt zich bovendien af of integrale toepassing kan worden verlangd van voorwaarden die slechts tegen betaling toegankelijk zijn en acht verduidelijking van de Gids op dit punt wenselijk.
Wat betekent advies 797 voor uw RAW-beeldbestek?
De aanbestedende dienst die kiest voor een RAW-beeldbestek doet er goed aan de opdracht zo veel mogelijk zelf te specificeren en te structureren. Hoewel het begrijpelijk is om de invulling van de opdracht grotendeels aan de inschrijver als specialist over te laten, blijkt uit dit advies dat dit al snel op gespannen voet staat met het transparantie- en gelijkheidsbeginsel. Ligt de onzekerheid over de invulling binnen de invloedssfeer van de aanbesteder, dan geldt hij als de partij die het risico het best kan beheersen en loopt hij bij een andere risicoverdeling kans het proportionaliteitsbeginsel te schenden.
Tot slot, nu er onvoldoende aanknopingspunten zijn om de RAW-systematiek als paritair opgestelde voorwaarde aan te merken, lijkt afwijking van die systematiek vooralsnog niet om motivering te vragen.
