Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt opnieuw over de Tegelen-jurisprudentie bij omgevingsvergunning tot afwijking bestemmingsplan

Op 1 februari jongstleden heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een lezenswaardige uitspraak gedaan waarin de zogenoemde Tegelen-jurisprudentie nader wordt geconcretiseerd.

Feiten en procesverloop

De omwonenden van een ponyhof verzoeken het college van b en w van de gemeente Roermond om handhavend op te treden, omdat aan de bij een ponyhof behorende rijhal volgens hen geen geldige omgevingsvergunning meer ten grondslag ligt. Nu het aan deze vergunning ten grondslag liggende bestemmingsplan door de Afdeling is vernietigd en de rechtsgevolgen van het bestemmingsplan niet in stand blijven, is de omgevingsvergunning volgens de omwonenden komen te vervallen. De rechtbank had geoordeeld dat het college ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar niet bevoegd was om tot handhaving over te gaan, omdat de omgevingsvergunning voor de rijhal op dat moment nog rechtsgeldig was. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college bij het besluit op bezwaar het primaire besluit dan ook terecht gehandhaafd.

Betekenis Tegelen-jurisprudentie

In de procedure bij de Afdeling staat de precieze betekenis van de Tegelen-jurisprudentie ter discussie (ECLI:NL:RVS:1999:AA4296). Deze jurisprudentie houdt in dat in het belang van de rechtszekerheid van de aanvrager van de vergunning de vernietiging van een bestemmingsplan niet leidt tot herroeping dan wel vernietiging van de daarop gebaseerde vergunning . Het gaat dus om een uitzondering op de in artikel 8:72 lid 2 Awb geformuleerde hoofdregel, dat vernietiging van een besluit leidt tot vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit. De Afdeling heeft op de Tegelen-jurisprudentie een uitzondering aanvaard, door te overwegen dat deze jurisprudentie niet geldt bij omgevingsvergunningen voor afwijking van het bestemmingsplan (zie onder meer een uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:92. Zie hierover ook het eerdere blogbericht “Tegelen-jurisprudentie geldt niet bij omgevingsvergunning afwijking bestemmingsplan”).

Hoger beroep: Tegelen-jurisprudentie niet van toepassing

In hoger beroep betogen de omwonenden dat de vernietiging van het bestemmingsplan (zoals uitgesproken in ABRvS 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014) tot gevolg heeft dat ook de op basis hiervan verleende omgevingsvergunning geen rechtskracht meer heeft. Zij voeren aan dat de Tegelen-jurisprudentie op de omgevingsvergunning niet van toepassing is en dat het college dan ook tot handhaving had moeten overgaan.

Oordeel van de Afdeling

De Afdeling stelt voorop dat in hoger beroep uitsluitend de uitspraak van de rechtbank ter beoordeling staat, waarbij de rechtbank de rechtmatigheid van het besluit op bezwaar had te beoordelen. De rechtbank toetst de beslissing op bezwaar aan de hand van de feiten zoals die zich voordeden en het recht dat gold ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar. Met wijzigingen in de juridische situatie die zich na die datum hebben voorgedaan, mocht de rechtbank dus geen rekening houden. Ook de Afdeling kan deze wijzigingen - gelet op de toets die zij in hoger beroep heeft te verrichten - niet in haar beoordeling betrekken.

De Afdeling overweegt vervolgens dat de gemeente een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan heeft afgegeven. Daardoor is de zogenoemde Tegelen-jurisprudentie niet op de omgevingsvergunning van toepassing. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling echter niet dat de vernietiging van het bestemmingsplan automatisch de vernietiging van de omgevingsvergunning tot gevolg heeft gehad, of tot gevolg heeft dat de omgevingsvergunning nietig is. Aangezien een omgevingsvergunning niet als rechtsgevolg van het vernietigde bestemmingsplan kan worden aangemerkt, brengt de vernietiging van een bestemmingsplan niet mee dat een omgevingsvergunning van rechtswege ongeldig wordt. Vernietiging van het bestemmingsplan leidt er slechts toe dat een omgevingsvergunning die op grond daarvan is verleend, blootstaat aan vernietiging zolang de vergunning niet onherroepelijk is, zo overweegt de Afdeling. Dat betekent dat een bestuursorgaan in een bezwaarprocedure aan een nog niet onaantastbare vergunning niet met succes het vernietigde bestemmingsplan ten grondslag kan leggen.

In deze zaak is de beslissing op bezwaar in de handhavingsprocedure genomen voordat het college in bezwaar had beslist over de omgevingsvergunning voor de rijhal. De ex tunc toetsing bracht mee dat het college bij het besluit over de handhaving moest uitgaan van een rechtsgeldige omgevingsvergunning. De Afdeling oordeelt dat noch de zogenoemde Tegelen-jurisprudentie, noch artikel 8:72, tweede lid, van de Awb in de weg staan aan de rechtsgeldigheid van de omgevingsvergunning. Het verzoek van de omwonenden om handhavend op te treden tegen de rijhal van ponyhof, kon dus niet worden ingewilligd.

Commentaar: omgevingsvergunning geen rechtsgevolg van bestemmingsplan?

Wij kunnen de overweging van de Afdeling niet goed plaatsen, dat aangezien een omgevingsvergunning niet als rechtsgevolg van het vernietigde bestemmingsplan kan worden aangemerkt, de vernietiging van een bestemmingsplan niet meebrengt dat een omgevingsvergunning van rechtswege ongeldig wordt. Als het inderdaad zo is dat “een omgevingsvergunning” niet als rechtsgevolg van een bestemmingsplan kan worden aangemerkt, dan hebben wij de Tegelen-jurisprudentie niet nodig. De vernietiging van het bestemmingsplan brengt dan sowieso al niet de vernietiging van een omgevingsvergunning mee. Wij denken dan ook dat de Afdeling met de bovenstaande overweging heeft gedoeld op omgevingsvergunningen voor afwijking van het bestemmingsplan. Immers die omgevingsvergunningen zijn bij uitstek niet op het bestemmingsplan gebaseerd, en het kan heel goed zijn dat die omgevingsvergunningen na vernietiging van het bestemmingsplan (ook zonder Tegelen-jurisprudentie) stand houden.

Indien u vragen heeft over het voorgaande, dan kunt u contact opnemen met Hanna Zeilmaker, Joske Hagelaars of Roos Molendijk, advocaten bij de Sectie Overheid Vastgoed van Dirkzwager.