Afdeling zet deur op een kier voor uitzondering beginselplicht tot handhaving

Op 10 januari 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak een belangwekkende uitspraak gedaan over de voor bestuursorganen geldende beginselplicht tot handhaving en de uitzonderingen hierop.

In het kort: beginselplicht tot handhaving

Bij overtreding van een wettelijk voorschrift geldt dat het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Dit wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan besluiten niet handhavend op te treden. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. In de praktijk wordt vaak een beroep gedaan op de “onevenredigheid van de handhaving” maar een dergelijk beroep wordt door de Afdeling zelden gehonoreerd. De recente uitspraak van 10 januari 2018 is in dit opzicht dan ook opmerkelijk te noemen.

Wat speelde er?

Deze zaak gaat over de in 2006 door de minister van Defensie verrichte kapwerkzaamheden in verband met de aanleg en instandhouding van een ‘obstakelvrije vliegfunnel’ bij de NAVO-vliegbasis Geilenkirchen. Voor deze kapwerkzaamheden was een vrijstelling van het ter plaatse geldende bestemmingsplan verleend. Deze vrijstelling was door de Afdeling bij uitspraak van 7 april 2010 herroepen. Gelet op de terugwerkende kracht van die herroeping, waren de kapwerkzaamheden in 2006 dus in strijd met het bestemmingsplan verricht.

Reden voor de actiegroep “Vereniging Stop Awacs Overlast” om het college van de gemeente Onderbanken in 2011 te verzoeken om handhavend op te treden. Bij besluit van 7 juli 2015 (hierna: het “handhavingsbesluit”) werd aan de minister een last onder dwangsom opgelegd, (onder meer) bestaande uit de plicht om 20 zomereiken te planten. De opgelegde last was erop gericht om binnen een tijdsbestek van 10 tot 15 jaar een situatie te laten ontstaan die qua natuurwaarden zo veel mogelijk de situatie benadert zoals die bestond voorafgaand aan de bomenkap in 2006.

De minister was het niet eens met de last en ging in beroep bij de rechtbank. De rechtbank stelde de minister in het gelijk omdat de opgelegde last vanwege de daarin opgenomen verplichting tot het planten van de 20 zomereiken onevenredig was. Daarop stelden de gemeente en de vereniging hoger beroep in bij de Afdeling. Zij stelden dat het opleggen van de last niet onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.

Oordeel Afdeling

De Afdeling volgde de gemeente en de vereniging niet in hun betoog en overwoog dat handhavend optreden ook onevenredig kan zijn als het belang dat met het handhavend optreden wordt nagestreefd niet kan worden bereikt met de maatregel die met het handhavingsbesluit is opgelegd. Het college had volgens de Afdeling bij het nemen van het “handhavingsbesluit” rekening moeten houden met het feit dat er in ieder geval binnen enkele jaren een nieuw bestemmingsplan door de gemeenteraad zou moeten worden vastgesteld. In dit nieuwe bestemmingsplan zou een ‘obstakelvrije vliegfunnel’ gewaarborgd moeten zijn. Omdat er ten tijde van het nemen van het “handhavingsbesluit” redelijkerwijs van moest worden uitgegaan dat de (op grond van de last te planten) zomereiken binnen afzienbare termijn weer gekapt of afgezaagd zouden moeten worden op grond van de regels van het vast te stellen nieuwe bestemmingsplan, zou de opgelegde verplichting tot het planten van de 20 zomereiken volgens de Afdeling geen redelijk doel dienen. De Afdeling vond in dit verband van belang dat met de opgelegde last werd beoogd om binnen zo’n 10 tot 15 jaar een qua natuurwaarden vergelijkbare situatie te doen ontstaan die zo veel mogelijk zou lijken op de situatie in 2006. Dit belang van herstel van oude natuurwaarden binnen een dergelijk tijdsbestek was dan ook niet gediend met een maatregel die met grote waarschijnlijkheid weer na enkele jaren ongedaan gemaakt moet worden. Al met al was de Afdeling van oordeel dat de opgelegde last, gelet op de daarin opgenomen verplichting tot het planten van de 20 zomereiken, onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De onevenredigheid zat ‘m in het feit dat het doel waarvoor de last was opgelegd (herstel van de aanplant) nooit zou kunnen worden bereikt (door de in het bestemmingsplan voorziene realisatie van de ‘obstakelvrije vliegfunnel’).

Conclusie

Uit de uitspraak van 10 januari 2018 volgt dat handhavend optreden ook onevenredig kan zijn als het belang dat met het handhavend optreden wordt nagestreefd niet kan worden bereikt met de maatregel die met het handhavingsbesluit is opgelegd. Het valt te bezien of op deze uitzondering op de beginselplicht tot handhaving ook in toekomstige rechtspraak succesvol een beroep zal (kunnen) worden gedaan.

Heeft u vragen over (de beginselplicht tot) handhaving? Neem dan contact op met Roos Molendijk