Achtergrond
Het bestemmingsplan "Maatlanden-de Zulthe" van de gemeente Noordenveld voorziet in een nieuw woongebied op voorheen agrarische gronden en maakt maximaal 120 woningen mogelijk. Stichting De Zulthe-Maatlanden en een omwonende betoogden dat de raad het plan niet zorgvuldig had voorbereid, omdat bij de voorbereiding van de Omgevingsvisie Noordenveld 2030 aan omwonenden was voorgehouden dat de gronden aangeduid als “groene zone” onbebouwd zouden blijven.
Het gewicht van een Omgevingsvisie
Een omgevingsvisie (de opvolger van de structuurvisie onder de oude Wro) is een strategisch beleidsdocument dat uitsluitend zelfbindend is: het bindt alleen het vaststellende bestuursorgaan en schept geen rechtstreeks werkende normen voor burgers of andere overheden. Tegen de vaststelling ervan staat dan ook geen rechtsmiddel open en de visie kan niet los van een concreet uitvoeringsbesluit worden getoetst.
Dat zelfbindende karakter betekent echter niet dat een raad er vrijblijvend van kan afwijken. Vaste rechtspraak van de ABRvS houdt in dat afwijking van eerder eigen beleid een deugdelijke motivering vergt op grond van de algemene zorgvuldigheids- en motiveringseisen (artikelen 3:2, 3:4 lid 2 en 3:46 Awb). Naarmate de eerdere beleidsuitspraak concreter is (in deze zaak van de gemeente Noordenveld: een expliciete toezegging dat het gebied “zeker tot 2030” groen zou blijven) ligt er een zwaardere motiveringsplicht als hiervan wordt afgeweken. De toetsing aan een omgevingsvisie is dus een motiveringstoets en geen zelfstandige norm.
Een bestendige lijn
Het bovenstaande is een lijn die de ABRvS al langere tijd volgt, met wisselende uitkomst afhankelijk van de kwaliteit van de motivering. Een paar voorbeelden:
- ECLI:NL:RVS:2012:BX0278 (Wageningen, “Kortenoord”). De ABRvS formuleerde hier expliciet: “De Afdeling stelt voorop dat de raad kan afwijken van zijn eigen beleid, indien deze afwijking deugdelijk wordt gemotiveerd.” Nadat de raad een strook grond met de bestemming “Agrarisch/zoekgebied waterretentie” alsnog toereikend had gemotiveerd bij het woongebied te betrekken (profielfunctie, zichtlijnen, continuïteit van het plangebied), bleven de rechtsgevolgen van het besluit in stand.
- ECLI:NL:RVS:2019:4278 (Elburg, “Molen De Tijd”). De raad had onderkend dat een bakkerijwinkel buiten het kernwinkelgebied in strijd was met de gemeentelijke Detailhandel-structuurvisie. De ABRvS overwoog dat het enkele ontbreken van een afwijkingsparagraaf in de structuurvisie niet betekent dat afwijken al daarom niet mogelijk is en oordeelde dat de raad de afwijking (instandhouding van een rijksmonumentale molen via bedrijfsmatige exploitatie) voldoende had gemotiveerd.
- ECLI:NL:RVS:2024:359 (Zaltbommel/Bruchem, “Krangstraat/Veldzicht”). Voor zover het plan binnen de reikwijdte van de gemeentelijke Structuurvisie viel, oordeelde de ABRvS dat het plan wel in strijd was met die visie, omdat een deugdelijke motivering voor afwijking van de daarin vermelde maxima voor compenserende woningbouw ontbrak. Ten aanzien van de provinciale Omgevingsvisie Gaaf Gelderland hield het besluit wel stand, omdat de raad de woningbehoefte voor de kern specifiek had onderbouwd aan de hand van de ladder voor duurzame verstedelijking.
Deze voorbeelden laten zien hoe de ABRvS de motiveringstoets met wisselende uitkomst toepast: waar de motivering ontbreekt of tekortschiet, sneuvelt het besluit wegens strijd met artikel 3:46 Awb. Waar deze toereikend is, houdt deze stand.
De Maatlanden-zaak
De raad erkent dat de gronden in de Omgevingsvisie als groene zone zijn aangemerkt, maar wijst op een concreet aangetoond woningtekort en onvoldoende plancapaciteit voor inbreiding of verdichting in Roden en Peize. De afwijking is nader gemotiveerd in de zienswijzennota en in paragraaf 3.5 van de plantoelichting, waarin bovendien wordt geconcludeerd dat de ontwikkeling voor het overige wél aansluit bij de ambities van de Omgevingsvisie, doordat het landschappelijke en cultuurhistorische karakter in het stedenbouwkundig ontwerp in stand blijft. De ABRvS vindt dit een toereikende motivering.
Betekenis voor de praktijk
De uitspraak bevestigt dat de ABRvS niet ingrijpt omdat een plan “in strijd” zou zijn met een omgevingsvisie als zodanig, maar wél zou ingrijpen als de afwijking daarvan onvoldoende is gemotiveerd. Voor gemeenten die willen afwijken van een eerder vastgestelde ruimtelijke visie is dit (in lijn met de rechtspraak van vóór de Omgevingswet) een bruikbaar sjabloon: benoem de eerdere beleidskeuze expliciet, onderbouw de afwijking met actuele, concrete onderzoeksgegevens, en laat zien dat de ontwikkeling op andere onderdelen van diezelfde visie nog steeds aansluit. Een enkele verwijzing naar “de woningbouwopgave” volstaat niet; de motivering moet concreet ingaan op waarom van de eerdere aanduiding wordt afgeweken.
Heeft u vragen over afwijken van een Omgevingsvisie of ander (ruimtelijk) beleidsdocument? Neem dan gerust contact op.
