Uitvoerbaarheidstoets natuur bij BOPA

De uitvoerbaarheidstoets 

Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gold voor onlosmakelijke activiteiten een aanhaakverplichting. Als voor eenzelfde project ook een natuurvergunning nodig was, moest deze gelijktijdig met de omgevingsvergunning voor de bouw- of gebruiksactiviteit worden aangevraagd en werd de natuurtoets als het ware in de bouwvergunning meegenomen. Onder de Omgevingswet is deze figuur losgelaten. Op grond van artikel 5.7, eerste lid, van de Omgevingswet kan een aanvrager naar eigen keuze voor een of meer activiteiten tegelijk, of juist afzonderlijk, een omgevingsvergunning aanvragen.

Dat de aanhaakverplichting is losgelaten, betekent echter niet dat de uitvoerbaarheid van een activiteit geen rol meer speelt bij de vergunningverlening. Volgens de toelichting bij het Omgevingsbesluit betreft het aspect uitvoerbaarheid een onderdeel van de bredere afweging die aan het opnemen van een regel in het omgevingsplan ten grondslag moet worden gelegd. Deze toelichting is ook van toepassing op de BOPA. Ook bij het verlenen van een BOPA moet namelijk een beoordeling van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) plaatsvinden, net als bij een omgevingsplan. Dit vloeit voort uit artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Indien op voorhand aannemelijk is dat de functie op de desbetreffende locatie nooit kan worden verwezenlijkt, kan het toedelen daarvan in strijd worden geacht met artikel 8.0a, tweede lid van het Bkl. Dit volgt ook met zoveel woorden uit de toelichting bij het Omgevingsbesluit: “vastgesteld moet kunnen worden dat zich geen omstandigheden voordoen op grond waarvan het op voorhand aannemelijk is dat de ontwikkeling die in het omgevingsplan is voorzien niet kan worden gerealiseerd”.

Activiteiten op voorhand niet onuitvoerbaar

In een uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 mei 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:3574) is dit uitgangspunt herhaald. In deze uitspraak oordeelde de rechter dat het bevoegd gezag bij de uitvoerbaarheidstoets afhankelijk van de aard van het project kan volstaan met een kwalitatieve beoordeling, maar in voorkomende gevallen ook een quickscan nodig kan zijn.

Hierna zijn door de rechtbank Midden-Nederland en de rechtbank Overijssel twee afwijkende lijnen uiteengezet.

Geen aanhaakverplichting, dus beperkte uitvoerbaarheidstoets

De rechtbank Midden-Nederland oordeelde op 20 augustus 2026 (ECLI:NL:RBMNE:2026:5669) dat de uitvoerbaarheidstoets voor een flora- en fauna activiteit achterwege mocht blijven. Artikel 5.7 Omgevingswet laat volgens de rechter juist los dat onlosmakelijke activiteiten gelijktijdig moeten worden aangevraagd, zodat de toets zich beperkt tot de vraag of het bouwplan bij voorbaat evident onuitvoerbaar is. Het college van burgemeester en wethouders van Enschede volgt dit standpunt in de zaak bij de rechtbank Overijssel van 24 september 2026, maar die rechtbank wijst deze redenering af.

Rechtbank Overijssel: uitvoerbaarheidstoets in het kader van ETFAL

De rechtbank Overijssel hanteert in haar uitspraak van 24 september 2026 een striktere lijn. Organisator De Strip B.V. had BOPA’s aangevraagd voor het organiseren en faciliteren van verschillende evenementen. Maar doordat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Enschede niet alle relevante verkeersbewegingen had meegenomen in de stikstofrapporten en de bijbehorende AERIUS-berekeningen, kon niet worden uitgesloten dat de vergunde evenementen significante gevolgen hebben voor de omliggende Natura 2000-gebieden. Daardoor is mogelijk een vergunning voor een Natura 2000-activiteit en een passende beoordeling vereist, terwijl onzeker is of die vergunning kan worden verleend. Dat de exploitant inmiddels bij gedeputeerde staten een aparte natuurvergunning had aangevraagd en het college verwachtte dat deze zou worden verleend, doet daaraan volgens de rechtbank niet af.

Een strengere lijn dan bij andere rechtspraak

Dat bij de beoordeling van een BOPA een uitvoerbaarheidstoets voor natuuraspecten moet plaatsvinden, is op zichzelf geen nieuw gegeven. In de lagere rechtspraak was al een lijn zichtbaar dat het bevoegd gezag, ondanks het vervallen van de onlosmakelijke samenhang onder de Omgevingswet, in het kader van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet motiveren waarom een natuuractiviteit de uitvoering van de omgevingsvergunning niet op voorhand onmogelijk maakt.

Enerzijds kan, in de lijn van de rechtbank Midden-Nederland, in de toelichting gelezen worden dat moet worden vastgesteld dat een plan op voorhand niet evident onuitvoerbaar is. Anderzijds kan in de lijn van de rechtbank Overijssel in deze toelichting worden gelezen dat in redelijkheid moet worden onderzocht of het gebiedsbeschermingsregime in de weg kan staan aan de uitvoerbaarheid van de aangevraagde activiteiten.

Wat betekent dit voor de praktijk?

De uitvoerbaarheidstoets blijft, ook na het loslaten van de onlosmakelijke samenhang in het kader van de aanhaakverplichting onder de Omgevingswet, een relevant toetsmoment. Het enkele feit dat de aanvrager zelf mag bepalen welke activiteiten hij aanvraagt, ontslaat het bevoegd gezag niet van de verplichting om te beoordelen of een ontbrekende natuurvergunning de uitvoering van het project op voorhand onmogelijk maakt.

De precieze reikwijdte van de uitvoerbaarheidstoets is overduidelijk nog in ontwikkeling. Voor initiatiefnemers en bevoegde gezagen is het raadzaam hierop te anticiperen door bij de aanvraag van een BOPA niet te volstaan met een verwijzing naar separate, nog lopende natuurvergunningprocedures, maar door de uitvoerbaarheid van het project in het licht van het gebiedsbeschermingsregime gedegen en op alle relevante punten te onderbouwen.