Beheersverordening en overgangsrecht

In een beheersverordening hoeft geen overgangsrecht te worden gemaakt voor illegaal gebruik. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State komt tot deze conclusie in de uitspraak van 21 mei 2014.

Wat is een beheersverordening?
Een beheersverordening is een alternatief instrument voor een bestemmingsplan. Als voor (delen van) het grondgebied van de gemeente eigenlijk een nieuw bestemmingsplan is vereist, maar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, dan kan de gemeenteraad namelijk – in plaats van een bestemmingsplan – een beheersverordening vaststellen (artikel 3.38 Wet ruimtelijke ordening (Wro)). In zo’n beheersverordening wordt dan het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik geregeld. Het voordeel – voor de gemeenteraad – is dat de procedure van een beheersverordening een stuk eenvoudiger dan die van een bestemmingsplan. Er is tegen de beheersverordening geen bezwaar of beroep mogelijk. De beheersverordening is qua procedure vergelijkbaar met andere verordeningen die een gemeente kan vaststellen, zoals bijvoorbeeld een horecaverordening.

Wat wordt bedoeld met ‘overgangsrecht’?
Als een bestemmingsplan wordt vervangen door een nieuw bestemmingsplan en in het nieuwe bestemmingsplan iets wordt wegbestemd, dan moet in dat nieuwe bestemmingsplan ‘overgangsrecht’ worden opgenomen. Van belang is dat een onderscheid wordt gemaakt tussen overgangsrecht voor bouwwerken (artikel 3.2.1 Besluit ruimtelijke ordening (Bro)), overgangsrecht voor gebruik (artikel 3.2.2 Bro) en persoonsgebonden overgangsrecht (artikel 3.2.3 Bro). Zodra iets onder het overgangsrecht wordt gebracht, dan kan daartegen niet handhavend worden opgetreden. In geval van gebruiksovergangsrecht kan het gebruik worden voortgezet, ook al is het in strijd met het nieuwe bestemmingsplan.

Uitspraak Raad van State
Hoe het zit met gebruiksovergangsrecht in geval van een beheersverordening komt in de hierboven genoemde uitspraak van de Raad van State aan de orde. De Raad van State oordeelt – in tegenstelling tot de rechtbank – dat in een beheersverordening geen overgangsrecht hoeft te worden gemaakt voor gebruik dat feitelijk bestaat ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening, maar in strijd is met het vorige bestemmingsplan (illegaal gebruik).

De Raad van State geeft aan dat voor het gebruiksovergangsrecht in een beheersverordening kan worden aangesloten bij het gebruiksovergangsrecht voor bestemmingsplannen (artikel 3.2.2 Bro). En artikel 5.1.1 Bro en artikel 3.38 lid 1 Wro bepalen volgens de Raad van State niet dat gebruik dat bestaat ten tijde van de beheersverordening, maar in strijd is met het vorige bestemmingsplan, onder het overgangsrecht van de beheersverordening moet worden gebracht. Artikel 5.1.1 Bro verplicht slechts om te voorzien in overgangsrecht voor feitelijk bestaand gebruik dat in strijd is met de beheersverordening zelf en juist niet in strijd is met het vorige bestemmingsplan.

Volgens de Raad van State leidt de totstandkominggeschiedenis van artikel 3.38 lid 1 Wro niet tot een andere conclusie. Verder is het opvallend dat de Raad van State aangeeft dat uit de nota van toelichting bij artikel 5.1.1 Bro wellicht iets anders zou kunnen worden afgeleid, maar dat aan die nota geen betekenis toekomt omdat de redactie van artikel 5.1.1 voldoende duidelijk is.

Conclusie
Een gemeenteraad is niet verplicht om in een beheersverordening overgangsrecht op te nemen voor gebruik dat feitelijk bestaat ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening en dat in strijd is met het vorige bestemmingsplan. Als daar in de beheersverordening inderdaad geen overgangsrecht voor wordt gemaakt, dan blijft het college van B&W bevoegd om tegen dat gebruik handhavend op te treden.