Bestemmingsplan: uitvoering voorwaardelijke verplichting achteraf mogelijk !

Op 27 maart 2013 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een uitspraak gedaan die tot nu toe weinig aandacht heeft gekregen, maar dat wel verdient. Met die uitspraak heeft de Raad van State de toepassingmogelijkheden van de zogenaamde voorwaardelijke verplichting binnen de planregels van een bestemmingsplan  belangrijk verruimd.

Het probleem is bekend. Een bestemmingsplan stelt regels omtrent wat er kan worden gebouwd, en wat er kan worden aangelegd. Daarbij kunnen de regels tamelijk gedetailleerd voorschrijven hoe een gebouw er uit moet zien als het wordt gebouwd (hoogte, aantal bouwlagen, situering op het perceel e.d.). Van die voorschriften mag niet worden afgeweken als er wordt gebouwd. Gebeurt dat toch, dat kan er met bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen tegen worden opgetreden. Maar het kan voorkomen, dat de bouw van een bouwwerk alleen aanvaardbaar is, als er ook andere maatregelen in de directe omgeving worden getroffen. Zo kan het voorkomen dat een gebouw alleen aanvaarbaar is, als er een bepaalde groene buffer wordt aangelegd. Aanleg van een weg is soms alleen aanvaardbaar, als die op een bepaalde manier wordt uitgevoerd (bijvoorbeeld met stil asfalt) of als de gevels van aangrenzende woningen akoestisch worden geïsoleerd. De Wet ruimtelijke ordening biedt geen uitdrukkelijke aanknopingspunten om dergelijke verplichtingen op te leggen. Een bestemmingsplan is volgens de letter van de wet alleen faciliterend, maar dwingt nooit tot uitvoering van maatregelen.

Linderveld
In een uitspraak van 22 maart 2006 (nummer 200502510/1, Bedrijventerrein Linderveld) kwam de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State voor het eerst met de constructie van de zogenaamde voorwaardelijke verplichting. Uit een milieueffectrapport  bij het nog te realiseren industrieterrein Linderveld bleek, dat realisering van het industrieterrein alleen milieutechnisch verantwoord was, als een aantal maatregelen zou worden uitgevoerd die in het MER waren voorgesteld. De Raad van State stelde vast dat er voor bestemmingsplannen geen wettelijke bepalingen bestonden, die rechtstreeks tot uitvoering van dergelijke maatregelen konden dwingen. Wel overwoog de Raad van State, dat het uitvoeren daarvan als voorwaardelijke verplichting in de voorschriften (onder de toenmalige WRO) van een bestemmingsplan konden worden opgenomen. De Raad van State formuleerde dit als een verplichting om, alvorens een in de planregels te noemen bestemming te realiseren, bepaalde aan het MER ontleende mitigerende of compenserende maatregelen te treffen, bijvoorbeeld door het opnemen van deze maatregelen in de bouwvoorschriften van de desbetreffende bestemming.  De maatregelen zouden moeten zijn getroffen voordat de bouwvergunning kon worden verleend.

Sindsdien is de voorwaardelijke verplichting in vele planregels opgenomen. Daarbij werd tot heden altijd de voorwaarde gesteld, dat de benodigde maatregelen moesten zijn uitgevoerd voordat de bestemming waarvoor ze nodig zijn, werd gerealiseerd. Dat kon wel eens lastig uitpakken.

In zijn uitspraak van 27 maart 2013 heeft de Raad van State nu aangegeven, dat (art. 3.1 van) de Wet ruimtelijke ordening ook de mogelijkheid biedt om een voorwaardelijke verplichting op te nemen die pas achteraf hoeft te worden gerealiseerd. Uiteraard wel binnen een bepaalde termijn die in de planregels moet worden gesteld.

De raad van de gemeente Arnhem had het bestemmingsplan ’t Lage Erf vastgesteld. Dat bestemmingsplan maakte bebouwing mogelijk op een gebied dat als landgoed werd aangewezen. Aan de bebouwing werden wel strikte voorwaarden verbonden. Een van die voorwaarden was dat binnen twee jaar na realisatie van de bebouwing het omliggende perceel zou moeten worden ingericht conform een bepaald, nader omschreven, inrichtings- en beheerplan. Tegenstanders van de mogelijkheid tot bebouwing betoogden, dat op deze manier niet voldoende was geborgd dat het inrichtings- en beheerplan daadwerkelijk zou worden uitgevoerd. Immers, de bestaande situatie van het omliggende perceel was in het verleden legaal aangelegd en zou dus worden beschermd door het overgangsrecht.

De Raad van State overwoog dat als de gronden met de bestemming “natuur” na verloop van de termijn van twee jaar na realisatie van de bebouwing in afwijking zouden zijn ingericht van het inrichtings- en beheerplan, daarmee het betreffende gebruiksvoorschrift in de planregels zou worden geschonden.  Die specifieke gebruiksregel gericht op uitvoering van het inrichtings- en beheerplan was volgens de Afdeling een bijzondere regel die het algemene overgangsrecht opzij zet. Dat betekent dat degene die de gronden na afloop van de termijn van twee jaren in afwijking van het inrichtings- en beheerplan heeft ingericht, niet langer een beroep kan doen op de beschermende werking van het overgangsrecht. Die inbreuk op het gebruiksovergangsrecht vindt de Afdeling gerechtvaardigd, omdat anders de effectuering van een voorwaardelijke verplichting altijd voorafgaand aan de daarmee samenhangende planologische ontwikkeling zal moeten plaatsvinden, terwijl er, - zoals in dit geval – goede redenen kunnen zijn om die effectuering op een later, maar wel duidelijk afgebakend tijdstip te laten ingaan. Dit betekende dat de planregel die voorschreef dat het omliggende terrein binnen twee jaar na realisatie van de bebouwing volgens een inrichtings- en beheerplan moest zijn ingericht, voldoende waarborg bood dat dit ook daadwerkelijk zou gebeuren. Bij niet nakoming daarvan kan er door burgemeester en wethouders met handhaving worden opgetreden. De Raad van State overwoog nog, dat die handhaving zich zou kunnen richten tegen alle rechthebbenden op de gronden waarop het inrichtings- en beheerplan zal moeten worden uitgevoerd.

Met deze uitspraak wordt een belangrijke beperking aan de voorwaardelijke verplichting, namelijk dat die altijd eerst moet zijn uitgevoerd voordat er mag worden gebouwd, weggenomen. De uitspraak zal in de praktijk wel tot allerlei vragen kunnen leiden. Dat geldt bijvoorbeeld voor de overweging van de Raad van State, dat er handhavend kan worden opgetreden tegen alle rechthebbenden op de omliggende gronden waarop het inrichtings- en beheerplan moet worden uitgevoerd. Naar mijn idee kan dat alleen van hen worden verlangd, als zij zich ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan ertoe hebben verbonden om medewerking te verlenen aan dat inrichtings- en beheerplan. Dat lijkt vanzelfsprekend, maar hoeft niet altijd het geval te zijn.
En wat te denken van de situatie, dat er voor de uitvoering van een inrichtings- en beheerplan nog weer andere omgevingsvergunningen, zoals een vergunning voor het kappen van bomen, vereist is?

Daarnaast moet worden bedacht dat deze constructie niet alleen op gaat voor de uitvoering van de inrichtings- en beheerplannen maar voor allerlei vormen van voorwaardelijke verplichtingen waaraan moet worden voldaan omdat een bestemmingsplan een bepaalde ontwikkeling mogelijk maakt. Uitvoering van mitigerende en compenserende maatregelen om milieu-effecten te mitigeren (stikstof!) vinden soms plaats op geruime afstand van de ontwikkelingslocatie. Er is dan niet altijd een privaatrechtelijk verband tussen de initiatiefnemer en de eigenaar van de locatie waarop de mitigatie of compensatie is gepland. Daarover vinden vaak nog onderhandelingen plaats terwijl het bestemmingsplan al in procedure is. Het voorschrift dat de voorwaardelijke verplichting moet zijn uitgevoerd voordat de ontwikkeling plaatsvindt is dan een goede stok achter de deur om ervoor te zorgen dat er geen ontwikkelingen plaatsvinden voordat de mitigatie of compensatie werkelijk is verzekerd.

Conclusie
De nu geopende mogelijkheid biedt aan gemeenten en initiatiefnemers in ieder geval meer ruimte dan voorheen het geval was. Dat is een goede zaak. Maar bij de toepassing daarvan is waakzaamheid geboden, zodat wordt voorkomen dat er achteraf problemen ontstaan.

Nadere inlichtingen bij mr. Maarten Baneke