1. Home
  2. Kennis
  3. Artikelen
  4. Bestuursorganen opgelet: verschoonbare termijnoverschrijding verder verruimd!

Bestuursorganen opgelet: verschoonbare termijnoverschrijding verder verruimd!

Bestuursorganen en derde-belanghebbenden opgelet: vanaf heden zijn de mogelijkheden voor belanghebbenden om bij een te late indiening van een bezwaar- of beroepschrift een beroep te doen op de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, aanzienlijk verruimd. Dat volgt uit een uitspraak van 30 januari van het College van Beroep voor bedrijfsleven (CBb).
Leestijd 
Auteur artikel Jeroen Niederer
Gepubliceerd 31 januari 2024
Laatst gewijzigd 01 februari 2024

De uitspraak is gewezen door een grote kamer, met leden van het CBb, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) en de Centrale Raad van Beroep (CRvB). De verwachting is dan ook dat aan deze uitspraak in alle lagen van de bestuursrechtspraak gevolg zal worden gegeven.

De verschoonbare termijnoverschrijding
Een bezwaar- of beroepschrift moet binnen de in de wet daarvoor gestelde termijn worden ingediend. Deze termijn bedraagt doorgaans 6 weken. Wordt een bezwaar- of beroepschrift na afloop van de in de wet gestelde termijn ingediend, dan volgt in de regel niet-ontvankelijkheid. Een uitzondering op deze regel is aan de orde als de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat hiervan sprake is indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.

Bij beantwoording van de vraag of “redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest”, spelen volgens de hoogste bestuursrechter twee aspecten een rol. In de eerste plaats moet worden beoordeeld of het niet tijdig indienen van het bezwaar- of beroepschrift aan de indiener kan worden toegerekend. Dit kan het geval zijn indien de termijnoverschrijding het gevolg is van bijzondere omstandigheden aan de zijde van de indiener, indien de termijnoverschrijding het gevolg is van handelen of nalaten van het bestuursorgaan en mogelijk ook wegens andere redenen. Als dat niet het geval is, dan is de termijnoverschrijding niet verschoonbaar. Kan de termijnoverschrijding niet aan de indiener worden toegerekend, dan moet in de tweede plaats worden beoordeeld of het bezwaar- of beroepschrift is ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd. Pas als dat ook het geval is, is sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding.

Tot voor kort werd niet snel aangenomen dat een termijnoverschrijding verschoonbaar is. Voor deze strikte benadering bestonden goede redenen. Zo wordt hiermee de rechtszekerheid gediend. Dat geldt in het bijzonder voor besluiten waar meerdere belanghebbenden zijn betrokken (denk bijvoorbeeld aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor een bouwproject) of bij besluiten met een grote maatschappelijke betekenis. Daarnaast bevordert een meer strikte toepassing de voorspelbaarheid en de consistentie van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming en doet verder recht aan het gelijkheidsbeginsel.

Conclusie A-G: minder strenge koers gerechtvaardigd
Toch bestond er in juni 2023 aanleiding voor het CBb om staatsraad A-G Widdershoven te vragen een conclusie te nemen over de verschoonbaarheid bij een overschrijding van een bezwaar- of beroepstermijn. De aanleiding van dit verzoek is de recente discussie over het “doe-vermogen” van burgers om tijdig bezwaar te maken en beroep in te stellen. Die discussie is mede ingegeven door de opvatting dat het doel van het bestuurs(proces)recht is om rechtsbescherming te bieden door materiële beslechting van geschillen en dat “procederen over procederen" zoveel mogelijk moet worden voorkomen.

A-G Widdershoven adviseert in zijn conclusie om een minder strenge koers te varen bij de beoordeling van de verschoonbaarheid van een overschrijding van de bezwaar- of beroepstermijn in bestuursrechtelijke procedures. Hij adviseert daartoe in de eerste plaats dat bestuursrechters de ambtshalve toetsing van overschrijdingen van termijnen ook in de eigen instantie voortaan achterwege laten en overschrijdingen alleen nog afstraffen als een andere partij daaromtrent een grond heeft aangevoerd. Daarnaast adviseert hij ook om in tweepartijenverhoudingen artikel 6:11 Awb ruimhartiger toe te passen ten aanzien van burgers en kleine bedrijven. Hij formuleert daarbij een aantal concrete vuistregels. In daadwerkelijk en potentiële driepartijengeschillen moet volgens de A-G de strikte toepassing van artikel 6:11 Awb wel worden gehandhaafd.

De nieuwe lijn: beoordeling van geval tot geval
Het CBb volgt de A-G in zijn advies dat door bestuursorganen en bestuursrechters in bepaalde gevallen meer rekening moet worden gehouden met bijzondere omstandigheden die de indiener van het bezwaar- of beroepschrift betreffen. Hierbij worden genoemd persoonlijke omstandigheden aan de zijde van de indiener (ziekte, stress, depressieve gevoelens), alsook externe omstandigheden (denk aan overmacht).

Een belangrijke onderdeel van de uitspraak is dat ook in gevallen waar de indiener enig verwijt valt te treffen, er toch sprake kan zijn van een verschoonbare termijnoverschrijding. Artikel 6:11 Awb biedt volgens de hoogste bestuursrechter immers ook ruimte om bij “geringe verwijtbaarheid” de termijnoverschrijding niet aan de indiener toe te rekenen. Of er sprake is van geringe verwijtbaarheid, hangt af van de omstandigheden van het geval, waarbij in ieder geval de volgende omstandigheden relevant kunnen zijn (r.o. 3.3):

  • De hoedanigheid van de indiener. Gaat het om een individuele burger, een onderneming, een belangenorganisatie of een bestuursorgaan? En gaat het bij een onderneming om een kleine onderneming (zoals een eenmanszaak of een maatschap van een gering aantal personen) of juist om een grote(re) onderneming?
  • De wijze waarop de onderneming is georganiseerd;
  • De mate van deskundigheid en professionaliteit van de burger, de onderneming, de belangenorganisatie of een andere betrokken entiteit
  • De omvang van de termijnoverschrijding

Het CBb is iets genuanceerder in het onderscheid tussen twee- en driepartijengeschillen dan de A-G in zijn conclusie. Zo oordeelt het CBb dat er bij besluiten waarbij de rechtszekerheid van actuele of potentiële derden met een tegengesteld belang niet of nauwelijks in het geding is, zal er doorgaans meer ruimte zijn om verschoonbaarheid aan te nemen. Ook is het onderscheid tussen twee- en driepartijengeschillen niet altijd eenvoudig te maken en is niet altijd duidelijk of belangen van derden zijn betrokken.

Het CBb oordeelt ook dat er een minder strenge benadering voor bewijslevering op zijn plaats is bij het aannemelijk maken van de bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen.

Over het zo spoedig mogelijk als dit redelijkerwijs kon worden verlangd gaat het CBb, in het geval de indiener pas ná (of vlak voor) het verstrijken van de termijn op de hoogte is geraakt van het besluit, voortaan uit van een termijn van 6 weken waarbinnen de belanghebbende met het maken van bezwaar of het instellen van beroep in ieder geval niet verwijtbaar te laat is. Hiermee wordt aangesloten bij de wettelijke bezwaar- en beroepstermijn. Hierbij geldt wel de kanttekening dat deze termijn van 6 weken alleen geldt bij besluiten waar de bezwaar- en beroepstermijn volgens de wet ook 6 weken is. Gaat de wet uit van een korte termijn, dan is het aan de bestuursrechter om te oordelen binnen welke termijn alsnog de termijnoverschrijding verschoonbaar kan worden geacht.

Verder overweegt het CBb nog dat de rechtspraak ten aanzien van professionele rechtshulpverleners wordt bijgestaan niet verandert. Dat betekent dat indien er sprake is van een termijnoverschrijding en de indiener wordt bijgestaan door een professionele gemachtigde, de termijnoverschrijding in beginsel voor rekening van de indiener blijft.

Tot slot gaat het CBb niet mee in het advies van de A-G om bestuursrechters niet langer ambtshalve de tijdigheid van rechtsmiddelen te laten toetsen. Ook in het geval geen beroep wordt gedaan door de wederpartij op de tijdigheid van de ingestelde rechtsmiddelen, zal de bestuursrechter dus nog steeds moeten beoordelen of de termijnoverschrijding verschoonbaar is.

Commentaar
De uitspraak van het CBb komt tegemoet aan de breed gedragen wens om ruimhartiger om te gaan met burgers en kleine ondernemingen. Er zal meer dan voorheen gekeken moeten worden naar de concrete omstandigheden van het geval en of die toerekenbaar zijn aan de initiatiefnemer. Ook zal er meer ruimte komen om dat burgers die (te) laat kennis hebben genomen van een besluit, alsnog ontvankelijke rechtsmiddelen kunnen instellen. Dit komt de toegang tot het recht voor rechtszoekenden ten goede.

Negatieve gevolgen zijn echter ook denkbaar. Het loslaten van de strikte benadering leidt ertoe dat overheden en derde-belanghebbende minder snel de zekerheid verkrijgen dat een eenmaal genomen besluit onherroepelijk wordt. Dit komt de rechtszekerheid niet ten goede. Dat geldt ook voor de verruiming van de termijn om zo spoedig mogelijk alsnog rechtsmiddelen in te stellen. Het CBb probeert hierbij tegemoet te komen aan het rechtszekerheidsbeginsel door in beginsel een termijn van 6 weken te hanteren, maar laat tegelijkertijd ook ruimte voor het toepassen van afwijkende termijnen. Dat kan mogelijk leiden tot verdere verwarring. Ook kan de ruimere toepassing leiden tot verdere vertraging van de afhandeling van bestuursrechtelijke geschillen.

De vraag is echter uiteindelijk of de soep zo heet gegeten wordt. Bij veel besluiten lijkt de ruimte voor het aannemen van een verschoonbare termijnoverschrijding nog steeds beperkt te zijn, vanwege 1) de professionaliteit van de indiener, 2) de aanwezigheid van de belangen van (potentiële) derden en/of 3) de bijstand door een professionele gemachtigden. Dat is mijns inziens niet onwenselijk. Zeker als het bestuursorgaan en/of de derde een groot belang hebben bij het in rechte ontastbaar worden van het bestreden besluit, is het verstandig om terughoudend om te gaan met het verschoonbaar achten van termijnoverschrijdingen.

Tot slot
Wilt u meer weten? Neem dan contact op met Jeroen Niederer, advocaat bestuurs- en omgevingsrecht bij de Sectie Overheid en Vastgoed.