De aanleiding voor de conclusie vormt het verzoek van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een zaak van de gemeente Boekel. In deze zaak had de gemeenteraad de bevoegdheid om een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte te herzien, door middel van een delegatiebesluit gedelegeerd aan het college van burgemeester en wethouders. De voorzitter heeft de staatsraad A-G gevraagd een oordeel te geven over de rechtmatigheid van dit delegatiebesluit, en over de verhouding tussen het oorspronkelijk door de raad vastgestelde bestemmingsplan en de later door het college vastgestelde veegplannen.
Bestemmingsplan “verbrede reikwijdte”
In deze zaak gaat het om de vaststelling van een bestemmingsplan met “verbrede reikwijdte”. Dit is een bestemmingsplan dat regels bevat over allerlei aspecten van de fysieke leefomgeving, in plaats van alleen regels in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Dat betekent dat in het plan ook regels kunnen worden opgenomen over bijvoorbeeld milieu, gezondheid, (externe) veiligheid, natuurbescherming en duurzaamheid. Het bestemmingsplan heeft daarmee een integraal karakter, net als het omgevingsplan onder de toekomstige Omgevingswet (Ow).
Met de inwerkingtreding van de Crisis- en Herstelwet (Chw) in 2014 is het mogelijk geworden om bij wijze van experiment een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte vast te stellen. In artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw (Bu Chw) staan de regels die gelden ten aanzien van de inhoud en vaststelling van een dergelijk bestemmingsplan. Eén van deze regels is dat de raad de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het bestemmingsplan kan delegeren aan het college van burgemeester en wethouders.
Boekel: gedelegeerde vaststellingsbevoegdheid
De raad van de gemeente Boekel heeft in 2018 een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte voor het buitengebied vastgesteld. Behalve dit bestemmingsplan heeft de raad ook een delegatiebesluit vastgesteld, waarin is opgenomen dat de bevoegdheid om het bestemmingsplan te herzien is overgedragen aan het college van burgemeester en wethouders. Het college heeft vervolgens op basis van deze regelgevende bevoegdheid de zogenoemde “Veegplannen 5 en 7” vastgesteld waarmee het eerder door de raad vastgestelde bestemmingsplan is herzien. De nieuwe veegplannen voorzien in meerdere nieuwe ontwikkelingen in het buitengebied, waaronder een ruiterhotel aan de Rietven in Boekel.
Omwonenden hebben beroep aangetekend tegen de vaststellingsbesluiten van de beide veegplannen. Tijdens de procedure rijst de vraag of de gekozen vorm van delegatie aan het college van burgemeester en wethouders wel rechtmatig is. Daarbij is van belang dat de raad in het delegatiebesluit ook inhoudelijke eisen gesteld aan de bevoegdheid om het bestemmingsplan te kunnen herzien. Dergelijke inhoudelijke eisen komen normaliter pas in een later stadium aan bod, namelijk bij de inhoudelijke toetsing van het plan zelf. De voorzitter vraagt zich dan ook af of deze vorm van delegatie toelaatbaar is.
Daarnaast vraagt de voorzitter zich af wat de verhouding is tussen de beide veegplannen en het oorspronkelijk door de raad vastgestelde bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. De regels uit de veegplannen komen namelijk voor een groot deel overeen met de regels uit het bestemmingsplan. De vraag is in hoeverre deze regels nog bij de beoordeling van veegplannen aan bod kunnen komen, of dat deze regels alleen in de beroepsprocedure tegen het oorspronkelijke bestemmingsplan kunnen worden getoetst.
Onjuiste bekendmaking delegatiebesluit
De staatsraad A-G concludeert dat het delegatiebesluit niet op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt, en daardoor juridisch niet bindend is. Het college was daarom niet bevoegd om delen van het omgevingsplan gewijzigd vast te stellen.
Dit volgt onder meer uit artikel 140 van de Gemeentewet (oud). In dat artikel is bepaald dat besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden, in geconsolideerde vorm voor eenieder beschikbaar moeten zijn door middel van een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen algemeen toegankelijk elektronisch medium. Voor delegatiebesluiten op grond van artikel 7c Bu Chw betekent dit het beschikbaar stellen van de tekst door opname in het Gemeenteblad op www.officielebekendmakingen.nl en publicatie de geconsolideerde tekst op diezelfde website. De gemeente heeft dit nagelaten, en gekozen voor een publicatie op de eigen website. Daarmee is het besluit niet op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt, en op grond van artikel 139 Gemeentewet (oud) ook niet verbindend geworden.
Objectieve begrenzing regelgevende bevoegdheid
De A-G concludeert ten aanzien van de inhoud van het delegatiebesluit dat de rechtszekerheid vereist dat het delegatiebesluit in “objectief omschreven termen” aangeeft in welke gevallen en onder welke voorwaarden het college van burgemeester en wethouders planregels mag vaststellen. Deze begrenzing wordt op grond van de Gemeentewet aangebracht door de raad.
Voor de invulling van deze norm kan volgens de staatsraad A-G worden aangesloten bij de rechtspraak over de objectieve begrenzing van wijzigingsbevoegdheden als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Uit deze rechtspraak volgt dat door de raad in voldoende mate moet worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze het college van de wijzigingsbevoegdheid gebruik mag maken. In essentie komt dit erop neer dat in het delegatiebesluit objectieve normen moeten opgenomen waarmee wordt aangegeven in welke gevallen en onder welke voorwaarden het college regelgevende bevoegdheid toekomt. De omschrijving dat het college het omgevingsplan mag aanpassen conform hogere wet- of regelgeving mits die regelgeving geen beleidsruimte laat, voldoet volgens de staatsraad A-G aan deze eis.
Het opnemen van open normen in een delegatiebesluit ter afbakening van de regelgevende bevoegdheid van het college, is volgens de A-G niet in strijd met de eis voldoende objectivering. Hierbij verwijst hij naar de open normen in de artikelen 3.1 Wro en 2.4 Ow. Ook het stellen van voorwaarden aan een individueel project of activiteit is volgens de staatsraad A-G aanvaardbaar. Niet aanvaardbaar is de verwijzing in een delegatiebesluit naar beleidsregels om een regelgevende bevoegdheid af te bakenen, omdat dan de begrenzing de facto in handen van het college komt te liggen. Dat impliceert ook dat het college ingevolge artikel 4:84 Awb naar eigen inzicht kan afwijken van die regels. En dat staat weer haaks op de gedachte dat een regelgevende bevoegdheid objectief (door de raad) moet worden begrensd.
Omvang beroep bij planherzieningen
De voorzitter heeft de staatsraad A-G ook gevraagd of regels uit het eerder door de raad vastgestelde bestemmingsplan, die relevantie krijgen door de vaststelling van een veegplan, (opnieuw) kunnen worden aangevochten in het kader van het beroep tegen het desbetreffende veegplan of daaropvolgende veegplannen. Dit kan relevant zijn indien het nieuwe veegplan een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt, waarop de eerder vastgestelde regels van toepassing zijn.
De staatsraad A-G constateert dat in een dergelijke situatie het niet-appellabel zijn van regels in het moederplan zou kunnen leiden tot een lacune in de rechtsbescherming van belanghebbenden. Hij adviseert daarom om onder specifieke omstandigheden beroepsgronden tegen eerder vastgestelde regels, tóch in behandeling te nemen. Hiervoor moet aan twee voorwaarden zijn voldaan: 1. de bestreden regel is nodig voor een vanuit het oogpunt van rechtszekerheid, zorgvuldigheid en evenredigheid bezien rechtmatige planologische regeling, en 2. de appellant was ten tijde van de vaststelling van de bestreden regel niet gerechtigd om beroep in te stellen of hem kan niet worden verweten dat hij toen geen beroep heeft ingesteld.
Betekenis voor de praktijk
De conclusie van de staatsraad A-G is bijzonder relevant, zeker met het oog op de nadere inwerkingtreding van de Omgevingswet. Regels die nu bij wijze van experiment in een bestemmingsplan kunnen worden opgenomen, zullen straks verplicht onderdeel uitmaken van het omgevingsplan. In artikel 2.8 van de Ow zal ook een vergelijkbare delegatiebevoegdheid worden opgenomen als in artikel 7c Bu Chw. De conclusie geeft daarmee een belangrijke doorkijk naar de reikwijdte en toepassing van deze toekomstige bevoegdheid.
De Afdeling bestuursrechtspraak zal zich nog inhoudelijk uitlaten over de zaak. Interessant is om te bezien of de Afdeling navolging geeft aan de conclusie van de staatsraad A-G.
Wilt u meer weten over regelgevende bevoegdheden in bestemmings- en omgevingsplannen? Of heeft u advies nodig bij het opstellen een delegatiebesluit? Neem dan contact op met Jeroen Niederer, advocaat sectie Overheid en Vastgoed en specialist omgevingsrecht.
