De feiten en het beroep
Op 3 februari 2021 deed de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak in een procedure tussen inwoners en de gemeenteraad van de gemeente Enschede (ECLI:NL:RVS:2021:226). De gemeenteraad had een nieuw bestemmingsplan vastgesteld: ‘Boeldershoek 2018’. Een gedeelte van dat plan ziet op een afvalverwerkingslocatie. Aan de oostzijde van die afvalverwerkingslocatie wordt afval gestort op stortheuvels. Om een geleidelijke landschappelijke overgang naar het buurtschap Twekkelo te creëren, is in het bestemmingsplan de verplichting opgenomen om groene beplanting aan te brengen op de stortheuvels. Echter: die regel geldt niet als de heuvels nog actief worden gebruikt om afval op te storten.
Appellanten stellen dat de gemeenteraad het blijkbaar nodig vond om de beplantingsverplichting op te nemen in het plan, maar dat die regel pas geldt als de ‘eindsituatie’ is bereikt die inhoudt dat er geen afval meer gestort wordt op de stortheuvels. Die eindsituatie is echter “de afgelopen 40 jaar niet […] bereikt, omdat er sprake is en blijft van een continu proces van storten, inklinken en dan vervolgens weer verder ophogen van de stortheuvels met stort” (r.o. 9). De verwachting van appellanten is dan ook dat de eindsituatie (en dus de groene beplanting) niet bereikt zal worden. Volgens appellanten had de gemeenteraad daarom een voorwaardelijke verplichting in het plan moeten opnemen. Een voorwaardelijke verplichting houdt in dat een ontwikkeling of activiteit volgens de regels van het bestemmingsplan is toegestaan, mits voldaan wordt aan bepaalde verplichtingen.\
Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling sluit zich aan bij appellanten en overweegt als volgt:
"Wat er van deze planregel verder ook zij, de Afdeling merkt over de toereikendheid om met die regeling het door de raad beoogde doel van de oostelijke landschappelijke inpassing te bereiken het volgende op. Nu de raad de oostelijke landschappelijke inpassing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht, heeft de raad de uitvoering en instandhouding daarvan naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte onvoldoende in het plan geregeld. De raad had daartoe een voorwaardelijke verplichting met een daarvan deel uitmakende redelijke overgangstermijn in de planregels moeten opnemen." (r.o. 9.3)
Daarbij vindt de Afdeling het van belang dat de gemeente het niet zelf in haar macht heeft om de stortheuvels te beplanten, nu die niet haar eigendom zijn. Omdat het hier gaat om bestaande bedrijfsactiviteiten die pasten binnen het voorgaande bestemmingplan, is het wel nodig dat er een redelijke overgangstermijn wordt opgenomen in het nieuwe bestemmingsplan. Anders zou het gebruik namelijk direct gestaakt moeten worden, omdat niet (direct) aan de voorwaarden is voldaan.
Normaal gesproken valt legaal bestaand gebruik bij de invoering van een nieuw bestemmingsplan onder het algemene gebruiksovergangsrecht, en blijft dus toegestaan. Een voorwaardelijke verplichting is volgens de Afdeling echter een “bijzondere gebruiksregel die de werking van het algemene gebruiksovergangsrecht opzij zet” (r.o. 9.3). De Afdeling zegt daarover verder:
"Een dergelijke uitzondering op het gebruiksovergangsrecht acht de Afdeling gerechtvaardigd, omdat de voorwaardelijke verplichting anders altijd zou moeten zijn uitgevoerd voordat het gebruik, dat aan de effectuering van de voorwaardelijke verplichting is gekoppeld, een aanvang neemt, terwijl er - zoals in dit geval - goede redenen kunnen zijn de effectuering van de voorwaardelijke verplichting en het kunnen voortzetten van het aan die effectuering van de voorwaardelijke verplichting gekoppelde gebruik, op een later, maar wel duidelijk afgebakend, tijdstip te laten ingaan." (r.o. 9.3)
Voor de gebruiker ontstaat er in zulke gevallen dus geen positieve ontwikkeling, maar alleen een nieuwe verplichting waaraan hij moet voldoen om het bestaande gebruik te mogen voortzetten. Dat maakt dit oordeel van de Afdeling op zijn minst gezegd opvallend.
Tot slot
Heeft u naar aanleiding van dit artikel vragen? Neem dan contact op met Joske Hagelaars of Ilona Termaat.
