Projecten in Natura 2000-gebieden: beheermaatregel of vergunningplicht?
Volgens artikel 2.7 van lid 2 van de Wet Natuurbescherming (nu: artikel 5.1 onder e jo. artikel 1.1 van de Omgevingswet) is het verboden om een project te realiseren als hierdoor, al dan niet in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Dit is slechts anders indien het project verband houdt of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied. Dan gaat het om zogenoemde ‘beheermaatregelen’ waarvoor geen omgevingsvergunning nodig is. In haar uitspraak van 14 mei 2025 legt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) uit wanneer een project als een dergelijke maatregel kan worden gezien.
Criteria voor beheermaatregel onder de Wet natuurbescherming en Omgevingswet
Volgens de Afdeling moet een bestuursorgaan om te beginnen het onderstaande vaststellen:
- wat het project of de activiteit inhoudt,
- of het project dan wel de activiteit daadwerkelijk bijdraagt aan het behalen van de instandhoudingsdoelen van een gebied, en
- of dit ook het hoofddoel is van het project of de activiteit.
Als onderdelen b en c bevestigend beantwoord worden, is sprake van een beheermaatregel. Een omgevingsvergunning is dan niet meer aan de orde. Volgens ons zal onder de Omgevingswet hetzelfde toetsingskader gelden voor een Natura 2000-activiteit nu deze beleidsneutraal is omgezet (Kamerstukken II 2017/18, 34985, nr. 3, p. 10.)
Belangrijke aandachtspunten bij beoordeling van Natura 2000-activiteiten
Bij het nalopen van de bovenstaande criteria zijn volgens de Afdeling de volgende gezichtspunten van belang:
1. De vermelding van een project/activiteit in beheerplan is geen vereiste (criterium b)
Projecten kunnen bijdragen aan het behalen van de instandhoudingsdoelen van een gebied ook als deze niet zijn opgenomen in een beheerplan. Een beheerplan is immers op grond van de Habitatrichtlijn geen verplicht instrument, het feit dat beheerplannen in Nederland wél verplicht zijn doet hier niets aan af. Dit betekent dat beheermaatregelen in zoverre een zelfstandige betekenis hebben en los gezien kunnen worden van beheerplannen en dus ook niet daarin opgenomen hoeven te worden (afgezien van het feit dat een beheerplan wél belangrijke informatie bevat over instandhoudingsdoelen én te nemen maatregelen). Deze overweging is overigens in lijn met eerdere jurisprudentie. Ter illustratie verwijzen wij naar een Afdelingsuitspraak 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:222):
“De Afdeling hecht eraan te benadrukken dat de vermelding van een handeling in het beheerplan, zonder dat die handeling expliciet is beschreven als een handeling die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengt, niet bepalend is voor het antwoord op de vraag of voor die handeling wel of geen vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 nodig is.”
2. Het is niet vereist dat alle instandhoudingsdoelen van een gebied worden behaald of dat daaraan wordt bijgedragen (criterium b)
Een project hoeft niet aan alle instandhoudingsdoelstellingen bij te dragen. Dat is naar onze mening niet opmerkelijk, omdat beheerplannen doorgaans specifieke maatregelen bevatten die gericht zijn op slechts een deel van deze doelstellingen. Denk bijvoorbeeld aan maatregelen die uitsluitend betrekking hebben op het verbeteren van een bepaald habitattype. De Afdeling overweegt in dit verband het volgende:
“Het is geen vereiste dat het project of de activiteit alle instandhoudingsdoelen van het gebied behaalt of daaraan bijdraagt. De gevolgen van de maatregel moeten wel worden beoordeeld in samenhang met de instandhoudingsdoelen van het gebied. Hoe dit uitpakt voor een project of activiteit zal van de omstandigheden van het geval afhangen en zal in de praktijk een ecologische beoordeling vergen.”
Oftewel, er dient wél nog steeds rekening te worden gehouden met de gevolgen voor instandhoudingsdoelen die door het project niet worden behaald of waaraan het project niet (direct) bijdraagt.
3. Het feit dat negatieve gevolgen (kunnen) bestaan voor andere habitattypen is niet doorslaggevend (criterium c)
Alhoewel de Afdeling bevestigt dat de gevolgen van een maatregel voor de instandhoudingsdoelen van andere soorten wél relevant zijn, is het enkele feit dat mogelijk negatieve gevolgen bestaan: “niet doorslaggevend voor de vraag of deze een beheermaatregel kan zijn”. De (voor)toets waarbij mogelijke significant negatieve gevolgen getoetst worden, komt immers pas aan bod als het project of de activiteit geen beheermaatregel is. De Afdeling overweegt het volgende:
“Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen zou een significantietoets van de gevolgen van een beheermaatregel afbreuk doen aan de omstandigheid dat het gaat om een uitzondering op de plicht om een passende beoordeling te maken, als neergelegd in artikel 6 derde lid van de Habitatrichtlijn”.
4. Slechts de delen van een project die verband houden met de instandhoudingsdoelen kunnen beheersmaatregelen zijn (criterium b/c)
Projecten kunnen uit meerdere elementen bestaan, per element moet beoordeeld worden of sprake is van een beheermaatregel of een vergunningplichtig projectonderdeel.
Aan de hand van de aard van de treffen maatregel en de relatie van die maatregel tot de instandhoudingsdoelen moet worden geoordeeld of een project(onderdeel) verband houdt of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied. Dit is in lijn met eerdere jurisprudentie en in dat verband wordt door de Afdeling verwezen naar een Afdelingsuitspraak van 9 november 2022:
“Het inpassingsplan maakt naar het oordeel van de Afdeling dan ook meer activiteiten mogelijk dan nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied. Recreatief gebruik heeft tenslotte geen betrekking op dat beheer. Daarom is de in artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb opgenomen uitzondering op de verplichting om een passende beoordeling te maken voor een plan niet van toepassing op dit inpassingsplan. Daarnaast maakt het plan meer mogelijk dan het feitelijk aanwezige, planologische legale gebruik voorafgaand aan de vaststelling van het inpassingsplan.”
Daarbij geldt echter wél dat niet is uitgesloten dat een project dat tevens een ander doel dient een beheermaatregel kan zijn, mits het primair voor het beheer wordt uitgevoerd (ECLI:NL:RVS:2022:773).
Hoe past de Afdeling bestuursrechtspraak de criteria voor gebiedsbescherming toe?
In casu ligt de vraag voor of het college van Gedeputeerde Staten van Flevoland vernattingsmaatregelen en de aanleg van een inundatiegebied in de Oostvaardersplassen heeft mogen aanmerken als beheermaatregel. De Afdeling benadrukt dat het college beoordelingsruimte heeft bij de vraag of iets een beheermaatregel is, oftewel of een project ‘direct verband houdt of nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied’. Daarbij moet volgens de Afdeling rekening worden gehouden met de eerder genoemde criteria.
Criterium B
Ten aanzien van criterium B stelt de Afdeling puntsgewijs samengevat het volgende:
- Het feit dat uit de voertoets blijkt dat er significante negatieve gevolgen zijn voor de brandgans en blauwe gans, betekent niet dat geen sprake is van een beheermaatregel.
- Het feit dat een beheersmaatregel niet (ook) is gericht op andere soorten leidt evenmin tot een ander oordeel.
Volgens de Afdeling heeft het college van Gedeputeerde Staten de vernattingsmaatregelen daarom terecht aangemerkt als beheermaatregel. Omdat voor een beheermaatregel geen vergunningplicht bestaat mocht de vergunningaanvraag dus geweigerd worden (een positieve weigering).
Criterium C
Ten aanzien van criterium C stelt de Afdeling kort gezegd het volgende:
- Het feit dat het beleidskader (gericht op het omvormen van het landschap naar een polderlandschap en daarmee aantrekkelijker te maken voor recreatie) mede grondslag vormt voor vernattingsmaatregelen is op zichzelf geen reden om te oordelen dat geen sprake is van een beheermaatregel.
- De aanbevelingen die zijn gedaan voor recreatie zijn hier niet aan de orde, daarover zijn andere besluiten genomen.
Conclusie: ruimte voor interpretatie bij beheermaatregelen en vergunningplicht
Met deze uitspraak heeft de Afdeling een duidelijk kader geschetst wanneer een project of activiteit als beheermaatregel kwalificeert. Toepassing van dit kader in de praktijk roept bij ons wel vragen op. Een project kan volgens de Afdeling nadelige gevolgen hebben voor andere soorten en/of habitattypen in het gebied, maar toch kwalificeren als beheermaatregel. Bij die kwalificatie heeft het bestuursorgaan beoordelingsruimte en dus een zekere vrijheid. Tevens kan een beheersmaatregel andere doelen dienen waaronder zelfs recreatie. Dient het bestuursorgaan dan ‘per saldo’ te beoordelen of een beheersmaatregel bijdraagt aan het behalen van de instandhoudingsdoelen, en hoe moet deze balans worden gemaakt? Volgens de Afdeling is het “bestuursorgaan als eerste aan zet” in deze complexe beoordeling. Zullen Gedeputeerde Staten een ruimhartige uitleg geven aan een beheermaatregel om een vergunningplicht in de reeds overbelaste Natura 2000-gebieden te vermijden? De praktijk zal het leren.
Gerelateerd
Fysieke leefomgeving
