In dit artikel bespreken wij de achtergrond, het wettelijk kader en de belangrijkste aspecten van de Wgiw en het Bgiw. Daarnaast staan wij ook stil bij de impact van deze wet en onderliggend besluit op gemeenten.
Achtergrond: waarom de Wgiw en het Bgiw cruciaal zijn voor gemeenten
In de gebouwde omgeving wordt het overgrote deel van de gebouwen momenteel nog met aardgas verwarmd. In lijn met de Klimaatwet, waarin is vastgelegd dat de netto-uitstoot van broeikasgassen uiterlijk in 2050 tot nul wordt gereduceerd, en de herziene Europese richtlijn energieprestatie van gebouwen (EPBD IV), die stelt dat alle bestaande gebouwen uiterlijk in 2050 emissievrij moeten zijn, moeten alle circa 8,5 miljoen woningen, kantoren, winkels, scholen en andere gebouwen in 2050 goed geïsoleerd zijn en vrij zijn van fossiele emissies. Dat betekent dat er dan geen aardgas meer zal worden gebruikt om deze gebouwen te verwarmen.
Om de warmtetransitie te realiseren wordt gewerkt langs twee sporen: het individuele spoor, waarbij gebouweigenaren vrijwillig verduurzamen door het treffen van individuele maatregelen (zoals woningisolatie en hybride warmtepompen), en het collectieve spoor, waarbij wordt uitgegaan van een wijkgerichte aanpak onder gemeentelijke regie waarin gemeenten stap voor stap bepalen welke wijken wanneer van het aardgas af gaan en wat het alternatief wordt. Een aanpak op basis van uitsluitend vrijwillige verduurzaming van de energievoorziening van bestaande gebouwen is ontoereikend gebleken, omdat men aan het gasnet aangesloten kan blijven. Het gasnet moet dan in stand worden gehouden voor een kleine groep achterblijvers, hetgeen hoge maatschappelijke kosten met zich meebrengt. De wetgever heeft het daarom noodzakelijk geacht om de wijkgerichte verduurzamingsaanpak met een wettelijke bevoegdheid te verankeren. Met de Wgiw en het Bgiw krijgen gemeenten essentiële bevoegdheden om de benodigde warmtetransitie kosteneffectief te kunnen realiseren. Deze bevoegdheden dragen bij aan de regierol van gemeenten in de verduurzaming van de gebouwde omgeving, zoals is afgesproken in het Klimaatakkoord.
Wettelijk kader van de Wgiw en het Bgiw
De Wgiw is op 10 december 2024 door de Eerste Kamer aangenomen en wijzigt de Omgevingswet, de Warmtewet (die naar verwachting per 1 januari 2026 wordt vervangen door de Wet collectieve warmte) en de Energiewet (die per 1 januari 2026 in werking treedt en de Gaswet (alsmede de Elektriciteitswet 1998) vervangt en actualiseert). De inwerkingtreding van de Wgiw verloopt gefaseerd. De wijziging van de Warmtewet is al op 1 januari 2025 in werking getreden. De overige onderdelen van de Wgiw, waarin de wijzigingen van de Omgevingswet en de Energiewet zijn opgenomen, treden naar verwachting op 1 januari 2026 in werking.
Het Bgiw werkt de Wgiw uit op uitvoeringsniveau en wijzigt daartoe drie van de vier algemene maatregelen van bestuur onder de Omgevingswet, te weten het Besluit bouwwerken leefomgeving ('Bbl'), het Besluit kwaliteit leefomgeving ('Bkl') en het Omgevingsbesluit. Het ontwerpbesluit voor de Wgiw is op 7 juli 2025 bij de Eerste en Tweede Kamer voorgehangen en is voorzien om gelijktijdig met de Wgiw in werking te treden.
Hoe werkt het planproces voor de wijkgerichte aanpak van de warmtetransitie?
De kern van de Wgiw vormt de zogenoemde 'aanwijsbevoegdheid'. Deze houdt in dat een gemeente binnen haar grondgebied in het omgevingsplan wijken c.q. gebieden kan aanwijzen die overgaan op een duurzame energievoorziening ter vervanging van aardgas, zogeheten ‘warmtetransitiegebieden’. Voor die gebieden bepaalt de gemeente in het omgevingsplan dat er op een bepaald moment niet langer gebruik mag worden gemaakt van aardgas en dat op dat moment het transport van aardgas wordt beëindigd. In plaats daarvan komt in het aangewezen warmtetransitiegebied een alternatieve energie-infrastructuur met duurzame energie beschikbaar.
De wijkgerichte aanpak van de gemeente wordt vormgegeven door middel van instrumenten uit de Omgevingswet, te weten het programma en het omgevingsplan. De kern van deze aanpak is het planproces dat gemeenten moeten doorlopen voordat zij daadwerkelijk in het omgevingsplan kunnen besluiten dat een wijk of gebied van het aardgas af gaat. Dit planproces kent drie fasen: het start met (1) het vaststellen van een warmteprogramma, (2) het eventueel opstellen van een uitvoeringsplan en vervolgens (3) het wijzigen van het omgevingsplan.
(1) Wat houdt het warmteprogramma voor gemeenten precies in?
Voordat een gemeente überhaupt warmtetransitiegebieden kan aanwijzen, moet zij een warmteprogramma vaststellen. Het warmteprogramma is dan ook de eerste schakel in de stappen binnen de wijkgerichte aanpak.
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat gemeenten uiterlijk eind 2021 een transitievisie warmte vaststellen, waarin zij per wijk of buurt verduurzamingsplannen vastleggen, en deze visie vervolgens elke vijf jaar actualiseren: dus uiterlijk eind 2026. In de Wgiw is geregeld dat de transitievisie warmte zal komen te gelden als een verplicht programma onder de Omgevingswet, genaamd het warmteprogramma. Het Bgiw bevat een overgangsbepaling voor gemeenten die een warmtetransitiegebied willen aanwijzen, maar nog geen warmteprogramma hebben vastgesteld. Een aanwijzing in de transitievisie warmte kan voldoende zijn, mits (i) de aanwijzing na 28 juni 2019 is vastgesteld door een gemeentelijk bestuursorgaan, (ii) er participatie is toegepast, en (iii) er wordt voldaan aan de inhoudsvereisten uit het nieuwe artikel 12.34 Bkl. Het is van belang te benadrukken dat het overgangsrecht enkel van toepassing is op een omgevingsplan waarvan het ontwerp voor 1 januari 2032 ter inzage wordt gelegd.
Het warmteprogramma bevat een langetermijnstrategie, voor een periode van minimaal 10 jaar, die gericht moet zijn op een doelmatige en voor eigenaren en gebruikers haalbare en betaalbare verduurzaming van de warmtevoorziening van gebouwen. In het warmteprogramma wordt beschreven met welke wijken de gemeente de komende periode (van tenminste tien jaar) aan de slag gaat. Het kan daarbij zowel gaan om (de inzet van de gemeente op) isolatie als om de overstap op een duurzaam alternatief voor aardgas.
Het Bgiw voegt instructieregels toe aan het Bkl over de inhoud van het warmteprogramma (artikel 4.32 Bkl (nieuw)). Op grond van deze regels moet het warmteprogramma onder andere een integraal overzicht bevatten van:
- potentiële warmtetransitiegebieden en het aantal betrokken gebouwen;
- welke alternatieve energie-infrastructuur daar wordt overwogen (warmtenet of elektrisch);
- het aantal gebouwen dat naar verwachting zal worden geïsoleerd voorafgaand aan de overstap naar een duurzame warmtevoorziening; en
- de verhouding tussen de gekozen infrastructuur en het alternatief met de laagste nationale kosten.
Er is een uitvoeringsplicht ten aanzien van de maatregelen in het warmteprogramma – als de gemeente voornemens is de aanwijsbevoegdheid in te zetten in een wijk – toegevoegd aan artikel 10.19a1 van het Omgevingsbesluit. Deze uitvoeringsplicht houdt in dat de gemeente binnen vijf jaar tot een wijziging van het omgevingsplan moet komen als zij in het warmteprogramma heeft opgenomen dat zij voor een wijk de aanwijsbevoegdheid wil inzetten c.q. een warmtetransitiegebied wil aanwijzen.
(2) Het uitvoeringsplan: stappenplan voor uitvoering van de warmtetransitie
Het warmteprogramma kan vervolgens (onverplicht) nader worden uitgewerkt in een uitvoeringsplan, waarin de gemeente (nader) beschrijft hoe de overgang naar een duurzame warmtevoorziening wordt gerealiseerd (bijvoorbeeld door middel van een warmtenet of een all-electric oplossing), welke partijen daarbij betrokken zijn, wanneer bepaalde stappen worden gezet en welke maatregelen nodig zijn om bewoners en gebouweigenaren te ondersteunen. Het uitvoeringsplan kan worden gebruikt bij de onderbouwing van het omgevingsplan.
Het uitvoeringsplan is geen verplicht instrument, maar kan wel vrijwillig worden vormgegeven als een programma als bedoeld in de Omgevingswet. Dit ligt voor de hand in situaties waar acties nodig zijn van diverse partijen, zoals gebouweigenaren en netbeheerders.
(3) Wijziging van het omgevingsplan: waar moeten gemeenten aan voldoen en rekening mee houden?
Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2025 heeft elke gemeente één omgevingsplan voor het hele grondgebied, dat lokale algemene regels bevat voor de fysieke leefomgeving die bindend zijn voor onder meer bewoners, gebouweigenaren en bedrijven in de gemeente.
Een besluit tot aanwijzing van een warmtetransitiegebied gebeurt via het omgevingsplan (artikel 5.131a, eerste lid, Bkl (nieuw)). Met het inzetten van de aanwijsbevoegdheid zal het omgevingsplan moeten worden gewijzigd, in die zin dat daarin een gebied wordt aangewezen als warmtetransitiegebied en regels worden opgenomen voor het verduurzamen van dat gebied. Een gemeente kan in het omgevingsplan alleen een warmtetransitiegebied aanwijzen wanneer dit gebied ook is opgenomen in het warmteprogramma - of, indien het overgangsrecht van toepassing is, de transitievisie warmte (artikel 5.131a, tweede lid, Bkl (nieuw)).
Het Bgiw voorziet in instructieregels in het Bkl met eisen waaraan (de onderbouwing van) het omgevingsplan minimaal moet voldoen (artikelen 5.131a - 5.131c Bkl (nieuw)). Zo bevat het omgevingsplan onder meer:
- de geometrische afbakening van het gebied;
- de datum waarop het gebruik van aardgas eindigt, waarbij een termijn van ten minste acht jaar wordt gehanteerd vanaf het tijdstip van vaststelling van de wijziging van het omgevingsplan;
- het alternatief dat wordt gekozen (warmtenet, elektriciteit, of een ander duurzaam systeem);
- een verbod op het gebruik van aardgas voor nieuwe activiteiten binnen het aangewezen gebied; en
- de mogelijkheid voor gebouweigenaren om een aardgasvrij alternatief te kiezen.
Het is van belang te benadrukken dat de aanwijsbevoegdheid facultatief is; gemeenten zijn niet verplicht om wijken aan te wijzen. Bij de evaluatie van de Wgiw, vijf jaar na inwerkingtreding, wordt beoordeeld of de bevoegdheid op termijn een verplichting moet worden.
De aanwijsbevoegdheid is niet onbegrensd. In het Bgiw zijn landelijke uitzonderingen opgenomen voor de toepassing van de aanwijsbevoegdheid (artikel 5.131d Bkl (nieuw)). Allereerst geldt er een uitzondering voor bedrijven die vallen onder het emissiehandelsysteem voor broeikasgassen, ook wel ETS genoemd, aangezien het aardgasvrij maken daarvan al via die weg geregeld is. Daarnaast geldt er een uitzondering voor een aantal activiteiten die van belang zijn voor de leveringszekerheid van het gassysteem. Het gaat hierbij om (i) het transmissiesysteem voor gas; (ii) gasproductie-installaties behorend bij een gasvoorkomen; (iii) gasopslagsystemen; (iv) LNG-systemen; en (v) installaties voor de omzetting van de kwaliteit van gas. Verder geldt er een uitzondering ten aanzien van noodstroomvoorzieningen. Sommige bedrijven en instellingen, zoals ziekenhuizen en zorginstellingen, hebben een noodstroomvoorziening die veelal gebruik maakt van fossiele brandstof. Het Bgiw regelt dat voor dergelijke noodvoorzieningen een uitzondering geldt op het gebruik van fossiele brandstoffen (artikel 3.87a2 Bkl (nieuw)).
Juridische waarborgen voor bewoners en gebouweigenaren in warmtetransitiegebieden
Met de aanwijsbevoegdheid krijgen gemeenten een verstrekkende bevoegdheid die, indien zij wordt ingezet, potentieel grote gevolgen heeft voor bewoners en gebouweigenaren die zich in een aangewezen warmtetransitiegebied bevinden. Daarom gaat de aanwijsbevoegdheid ook gepaard met verstrekkende (juridische en niet-juridische) waarborgen om te voorkomen dat de warmtetransitie leidt tot onbetaalbare of onhaalbare situaties voor deze groepen.
Betaalbaarheid van verduurzaming
Gemeenten mogen de aanwijsbevoegdheid alleen gebruiken als de betaalbaarheid van de overstap is geborgd. De investering die bewoners moeten doen om over te stappen, moet zich kunnen terugverdienen via lagere energielasten. Het Bgiw voorziet in instructieregels (artikel 5.131e – 5.131j Bkl (nieuw)) in de vorm van zogenoemde 'toetstregels', die als toets werken op de vraag of het plan van gemeente betaalbaar is voor de eindgebruikers in het warmtetransitiegebied, en onderliggende zogenoemde 'rekenregels', die zien op de aannames en uitgangspunten waar de gemeente in de berekening van de betaalbaarheid van uit moet gaan. Voor het berekenen van de betaalbaarheid zullen in de Omgevingsregeling via de Regeling gemeentelijke instrumenten warmtetransitie nadere reken- en meetvoorschriften worden opgenomen. De inhoud van deze regeling is op dit moment echter nog niet bekend.
Redelijke termijnen
Tussen de aanwijzing van een gebied en het daadwerkelijke afsluiten van aardgas moet minimaal acht jaar liggen (artikel 5.131c, eerste lid, Bkl (nieuw)). Deze termijn, waarborgt dat gebouweigenaren en bewoners voldoende tijd hebben om maatregelen te treffen.
Beschikbaarheid van alternatieven
Voordat het gas wordt afgesloten, moet de alternatieve energie-infrastructuur gereed zijn. Gemeenten moeten dit aantoonbaar vaststellen voordat de aanwijsbevoegdheid in werking treedt.
Keuzevrijheid (opt-out)
Gebouweigenaren die binnen het aangewezen gebied vallen, zijn niet verplicht om zich aan te sluiten op de door de gemeente voorziene collectieve warmtevoorziening. Zij kunnen, binnen de grenzen van het aardgasverbod en de algemene regels die op grond van het Bbl gelden voor de energieprestatie, gebruikmaken van een zogeheten 'opt-out' en zelf een alternatief aardgasvrij alternatief realiseren, zoals een individuele warmtepomp (artikel 5.131b, tweede en derde lid, Bkl (nieuw)). De gemeente kan slechts het gebruik van fossiele brandstoffen verbieden, niet het type duurzame technologie voorschrijven. Wél moet het college van B&W het gekozen alternatief goedkeuren.
Participatie en doenvermogen
De Wgiw is ingebed in de systematiek van de Omgevingswet, waarin participatie een kernbegrip is. Gemeenten moeten gebouweigenaren, bewoners, bedrijven en andere belanghebbenden actief betrekken bij zowel het vaststellen van het warmteprogramma als het wijzigen van het omgevingsplan. Daarbij moet ook rekening worden gehouden met het 'doenvermogen' van gebouweigenaren en bewoners, waar kort gezegd onder moet worden verstaan of mensen praktisch in staat zijn om de noodzakelijke maatregelen te treffen.
Rechtsbescherming en nadeelcompensatie
De wetgever heeft het niet nodig geacht om in het kader van de Wgiw nieuwe procedurele vereisten in te voeren met betrekking tot de vaststelling van een warmteprogramma en de aanwijzing van een warmtetransitiegebied in het omgevingsplan. Alle bestaande regels en procedures die over het vaststellen van een programma en het wijzigen van een omgevingsplan zijn vastgelegd in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit gelden ook voor de nieuwe bevoegdheden die de Wgiw aan gemeenten toekent.
Op de vaststelling van een verplicht wettelijk geregeld programma, zoals het warmteprogramma, en op de wijziging van het omgevingsplan is de uniforme voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Dit betekent onder meer dat de gemeente het ontwerp voor zes weken ter inzage legt, en eenieder de mogelijkheid heeft om een zienswijze in te dienen over het ontwerpbesluit tot vaststelling van het warmteprogramma of wijziging van het omgevingsplan. Bovendien is het besluit tot wijziging van het omgevingsplan na publicatie appellabel; belanghebbenden kunnen hiertegen rechtstreeks beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Daarnaast geldt de regeling voor nadeelcompensatie. Burgers die onevenredig worden getroffen, bijvoorbeeld door hoge kosten als gevolg van een specifieke gebouwsituatie, kunnen een aanvraag voor nadeelcompensatie indienen op grond van de Algemene wet bestuursrecht.
Wat betekent de Wgiw voor gemeenten in de praktijk?
Door de komst van de Wgiw en het Bgiw zal er in de praktijk een grote verantwoordelijkheid op de gemeente komen te liggen, omdat van hen wordt verwacht dat zij de regie voeren over de warmtetransitie in de gebouwde omgeving. Dat betekent onder meer dat gemeenten uiterlijk in 2026 verplicht zijn een warmteprogramma vast te stellen. Bovendien leidt de uitvoeringsplicht van het warmteprogramma in beginsel tot een rechtsplicht voor de gemeente om binnen vijf jaar over te gaan tot een wijziging van het omgevingsplan voor die locaties waar in het warmteprogramma is opgenomen dat het gebruik van aardgas wordt beëindigd.
Gemeenten hebben hun zorgen geuit over het ontwerpbesluit voor het Bgiw, met name over de betaalbaarheid voor bewoners en de uitvoeringsplicht die daaruit voortvloeit. Daarnaast vinden zij de periode tussen de inwerkingtreding van de Wgiw (1 januari 2026) en het verplicht vaststellen van een warmteprogramma (uiterlijk 31 december 2026) te kort om een ordentelijk democratisch en inhoudelijk proces te kunnen doorlopen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft deze en andere zorgen op 12 september 2025 in een inbreng namens de gemeenten onder de aandacht gebracht bij de Tweede Kamer en daarbij de minister opgeroepen gemeenten meer tijd, uitvoeringsmiddelen en duidelijkheid te bieden om de warmtetransitie op een haalbare en betaalbare wijze te realiseren.
Heeft u vragen over de gevolgen van de Wgiw en het Bgiw voor uw organisatie? Neem dan contact op met onze specialisten. Wij denken graag met u mee.
Gerelateerd
Energietransitie
