Wat is een ‘verstoring van de openbare orde’ bij (seksueel) geweld tegen vrouwen?
Op grond van artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet rust op de burgemeester de taak tot handhaving van de openbare orde. Wat onder een verstoring van de openbare orde moet worden verstaan, is door de wetgever niet nader gedefinieerd. Om te kunnen beoordelen of het instrumentarium ter handhaving van de openbare orde kan worden ingezet na een (gewelds)incident tegen een vrouw, moet allereerst worden vastgesteld of dat incident een verstoring van de openbare orde oplevert of daartoe aanleiding kan geven.
Voor velen lijkt het antwoord op die vraag eenvoudig, maar dat beeld is te rooskleurig. In werkelijkheid is het begrip openbare orde juridisch gezien complex en meerduidig. Zelfs onder auteurs bestaat geen eenduidige opvatting over de exacte reikwijdte ervan.
Sommige auteurs stellen dat slechts sprake is van een verstoring van de openbare orde wanneer een geschreven rechtsnorm wordt overtreden, zoals een voorschrift uit de APV of een bepaling van strafrechtelijke aard. Anderen leggen de nadruk niet op het rechtsnormelement, maar vinden dat openbare orde het volgende betekent:
“de mede door het lokale bestuur gewenste en gereguleerde normale gang van zaken van het gemeenschapsleven in, aan en zichtbaar vanaf de openbare ruimte.”1
Wanneer wij de hiervoor besproken definitie volgen, kan elke verstoring van de normale, gewenste gang van zaken binnen het maatschappelijk leven in de openbare ruimte worden beschouwd als een mogelijke verstoring van de openbare orde. Dat omvat niet alleen gedragingen die formeel in strijd zijn met een rechtsnorm, maar ook gedragingen die gevoelens van onrust of onveiligheid veroorzaken binnen de samenleving. In dat licht valt seksuele intimidatie of seksueel geweld tegen vrouwen in (bijvoorbeeld) het uitgaansgebied zonder meer onder een ernstige verstoring van de openbare orde. Dergelijk gedrag raakt rechtstreeks aan het gevoel van veiligheid en vrijheid in de openbare ruimte en heeft, mede door zijn maatschappelijke impact, een ontwrichtend karakter.
In de jurisprudentie wordt de eerder gegeven definitie van het begrip openbare orde niet onverkort overgenomen. De exacte uitleg ervan hangt bovendien af van de bevoegdheid die wordt toegepast. Niettemin vallen in de rechtspraak enkele vaste gezichtspunten te onderscheiden:
- Het moet gaan om een zodanige inbreuk op orde en rust dat niet meer van een aanvaardbaar niveau kan worden gesproken.2
- Openbare ordebevoegdheden worden ingezet met het oog op een ordelijk verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse.3
- De inzet van bevoegdheden mag niet leiden tot willekeur.4
- Een onherroepelijke veroordeling van de strafrechter is niet vereist.5
In een eerder blog op onze website bespraken wij de toepassing van het openbare‑orde‑instrumentarium bij woningsluitingen na de vondst van wapens of explosieven. Hoewel deze casussen feitelijk niet te vergelijken zijn met (gewelds)incidenten tegen vrouwen, laten zij wel zien dat de beoordeling van een openbare‑ordemaatregel in belangrijke mate afhangt van het effect van het incident op de omgeving.
Een duidelijke ondergrens bij de toepassing van openbare‑ordebevoegdheden is dat het moet gaan om gedragingen die impact hebben in de publieke sfeer. Een louter privé‑incident, dat zich volledig binnen de huiselijke context afspeelt en geen verstorend effect heeft op de omgeving, valt daarbuiten.6 Incidenten zoals huiselijk geweld of stalking lenen zich in beginsel dan ook niet voor optreden op grond van openbare orde bevoegdheden.
In het oog springende voorbeelden van (gewelds)incidenten die zich in de openbare ruimte voordoen, zijn uiteraard seksueel geweld en seksuele intimidatie. Dergelijke gedragingen hebben een directe impact op het gevoel van veiligheid van vrouwen en kunnen leiden tot maatschappelijke onrust of angst. Deze incidenten zullen in de verdere bespreking van dit blog als uitgangspunt dienen.
Wanneer kan de burgemeester een gebiedsverbod opleggen bij seksueel geweld?
In een eerder blog op onze website hebben wij al uiteengezet onder welke omstandigheden de burgemeester bevoegd is om een gebiedsverbod op te leggen op grond van artikel 172a Gemeentewet. Voor een nadere uiteenzetting van de juridische kaders verwijzen wij graag naar dat blog.
De vraag die hier centraal staat, is of bij seksueel geweld of seksuele intimidatie eveneens wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 172a Gemeentewet. Die bepaling vereist dat sprake is van een (ernstige) verstoring van de openbare orde én een concrete vrees voor verdere verstoring.
Wanneer is sprake van een ernstige ordeverstoring in de zin van artikel 172a Gemeentewet?
Naar ons oordeel kan seksueel geweld tegen een vrouw (in de openbare ruimte) worden aangemerkt als een ernstige verstoring van de openbare orde in de zin van artikel 172a, eerste lid, van de Gemeentewet. Een dergelijk incident raakt rechtstreeks aan het gevoel van veiligheid in de publieke ruimte en veroorzaakt vaak ingrijpende maatschappelijke onrust. Ter illustratie denken wij aan het ernstige incident dat zich voordeed tijdens Koningsdag in Amsterdam, waarbij de verdachte wordt verdacht van verkrachting. Hoewel de strafzaak nog loopt, onderschrijft de gebeurtenis, en de daardoor ontstane commotie, het openbare‑ordekarakter van dergelijk geweld.
Dat ook één enkel ernstig incident voldoende kan zijn om een gebiedsverbod te rechtvaardigen, blijkt uit bestaande jurisprudentie. Zo oordeelde de Rechtbank Amsterdam dat de burgemeester bevoegd was een gebiedsverbod op te leggen aan een man die op het Bijlmerplein een mes had getrokken.7
Wij zien dan ook geen reden om aan te nemen dat een aanranding of verkrachting in de openbare ruimte anders zou moeten worden beoordeeld. Dergelijke gedragingen tasten niet alleen de lichamelijke en psychische integriteit van het slachtoffer aan, maar ook het collectieve veiligheidsgevoel in de samenleving. Gebiedsverboden worden echter niet vaak ingezet bij seksueel geweld. Dat dit wél mogelijk is, blijkt uit een uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 januari 2024:
“De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester aannemelijk heeft gemaakt dat eiser op 17 april 2022 de openbare orde heeft verstoord. Er is geen reden om te twijfelen aan de bestuurlijke rapportage en de gegeven verklaringen. De bestuurlijke rapportage is gebaseerd op op ambtseed/ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal, politiemutaties en openbare bronnen. Slachtoffer 2 heeft verklaard dat zij eiser heeft herkend en hij onderdeel uitmaakte van de groep mannen die achter haar stond. Slachtoffer 1 heeft zich na de aanranding direct omgedraaid en gezien dat eiser achter haar stond. Later heeft ze een foto van hem gemaakt. De foto is door het slachtoffer aan de politie verstrekt. Dat slachtoffer 1 heeft verklaard dat de man een leeftijd rond de 35 jaar had en dit niet overeenkomt met de leeftijd van eiser, maakt niet dat dit eiser niet kon zijn. Zij heeft de leeftijd van eiser niet goed ingeschat, maar heeft hem gezien, een foto van hem gemaakt en hem aangewezen aan de bewaking. Daarnaast heeft eiser zelf verklaard dat hij het niet was en dat zij hem niet in de problemen moest brengen. Eiser had er dus weet van dat de handelingen waren verricht. Gelet op de verklaringen van de slachtoffers, de combinatie hiervan en de overige informatie in de bestuurlijke rapportage, heeft de burgemeester aannemelijk gemaakt dat eiser degene is die de handelingen heeft verricht. Deze handelingen zijn naar hun aard handelingen waarmee de openbare orde wordt verstoord. Dat de handelingen hebben plaatsgevonden in een café leidt niet tot de conclusie dat hiermee de openbare orde niet is verstoord. Ze vonden immers plaats in een voor publiek openbaar lokaal en hebben daarmee de openbare orde verstoord. Dit betekent dat de burgemeester bevoegd was het gebiedsverbod op te leggen.”8
Hoe motiveert een burgemeester de vrees voor verdere ordeverstoring?
Wij verwachten dat de voorwaarde van ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde voor burgemeesters het complexst is om te onderbouwen. Dit geldt met name wanneer er geen eerdere (gewelds)incidenten op naam van betrokkene staan. Het is immers de vraag waarom één enkel incident, zonder antecedenten, voldoende aanleiding zou vormen om te vrezen voor een herhaling. Juist daarom is een overtuigende motivering cruciaal; elke zaak zal maatwerk vergen.
Toch zien wij aanknopingspunten om een verdere verstoring van de openbare orde te onderbouwen. Denk bijvoorbeeld aan het mogelijk verband met overmatig alcoholgebruik. Seksueel grensoverschrijdend gedrag wordt door betrokkenen vaak gebagatelliseerd of “goedgepraat” door invloed van alcohol of andere verdovende middelen. Wanneer betrokkene nog geen hulp heeft gezocht, kan de burgemeester de vrees voor nieuwe ordeverstoringen mede baseren op de verwachting dat betrokkene binnen afzienbare tijd opnieuw zal terugvallen in drankgebruik.
In een eerder geciteerde uitspraak werd de vrees voor herhaling mede gebaseerd op aankomende festiviteiten in de gemeente (in dat geval: Koningsdag), waarbij de burgemeester wilde voorkomen dat betrokkene opnieuw vergelijkbaar gedrag zou vertonen.
Daarnaast kan in de motivering worden betrokken dat het incident ter plaatse tot veel commotie heeft geleid. Voor omstanders en getuigen ligt het voorval immers nog vers in het geheugen. De burgemeester kan zich op het standpunt stellen dat de aanwezigheid van betrokkene, kort na het incident, in het uitgaansgebied ongewenste spanningen of confrontaties kan oproepen en daarmee de openbare orde kan verstoren.
Hoe past de burgemeester het proportionaliteitsbeginsel toe bij een gebiedsverbod?
De ervaring leert dat de discussie over gebiedsverboden zich doorgaans toespitst op de vragen van geschiktheid, noodzaak en evenredigheid. Vooral dat laatste criterium vraagt om maatwerk. De duur en omvang van een gebiedsverbod mogen immers niet verder reiken dan strikt noodzakelijk is.
Wij zijn van oordeel dat er voldoende aanknopingspunten zijn om, bijvoorbeeld na een incident in een café, een gebiedsverbod op te leggen dat het gehele uitgaansgebied beslaat. Dit gebied vormt vanuit het oogpunt van openbare orde én de veiligheid van vrouwen in het bijzonder immers al een risicogebied.
De toegestane duur van het gebiedsverbod zal afhangen van de ernst van het incident en de concrete omstandigheden van het geval. De burgemeester zou er bovendien voor kunnen kiezen om hieromtrent beleidsregels vast te stellen, zodat bij toekomstige situaties meer houvast en consistentie in de besluitvorming ontstaat.
Welke maatregelen kan de burgemeester nemen tegen cafés bij onveilige situaties voor vrouwen?
Een uitbater van een café of club draagt een bijzondere zorgplicht voor de veiligheid van zijn gasten. Van hem mag worden verwacht dat hij redelijke en passende maatregelen treft om incidenten — zowel binnen zijn inrichting als in de directe omgeving daarvan — te voorkomen en de orde te handhaven. Tegen deze achtergrond rijst de vraag of de burgemeester, op grond van zijn bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde, kan optreden tegen een uitbater die onvoldoende zorg draagt voor de veiligheid van vrouwen. Naar ons oordeel is dat het geval. Hieronder lichten wij dit nader toe.
Artikel 174 van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester is belast met het toezicht op voor het publiek openstaande gebouwen. Een uitgaansgelegenheid valt hier in beginsel onder.9 Op grond van het tweede lid van dit artikel is de burgemeester bevoegd de bevelen te geven die nodig zijn met het oog op de bescherming van de veiligheid. De wet bevat geen limitatieve opsomming van mogelijke bevelen; de burgemeester beschikt derhalve over beoordelingsruimte bij de invulling van de bevoegdheid en de beoordeling van de situatie.10 In de praktijk betreft dit bijvoorbeeld het stilleggen van een evenement, het tijdelijk verbieden van alcoholverstrekking of — in ernstige gevallen — het tijdelijk sluiten van een pand.
Wanneer zich in een uitgaansgelegenheid meerdere (ernstige) geweldsincidenten tegen vrouwen voordoen, achten wij het niet uitgesloten dat de burgemeester bevoegd is om tot (tijdelijke) sluiting over te gaan op grond van artikel 174 van de Gemeentewet.
Het is, gelet op de huidige wet- en regelgeving, echter niet zonder meer mogelijk om een ondernemer via artikel 174 van de Gemeentewet te verplichten tot het opstellen dan wel aanpassen van een veiligheidsplan – en zeker niet om een bestaand plan te handhaven ter bescherming van bijvoorbeeld de veiligheid van vrouwen. De bevoegdheid tot het geven van bevelen op basis van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet is immers beperkt tot concrete, acute situaties waarin de veiligheid of gezondheid direct wordt bedreigd. Het karakter van deze bevoegdheid is tijdelijk en gericht op onmiddellijke ordeherstel; structurele maatregelen, zoals een verplicht veiligheidsplan voor onbepaalde tijd, passen niet binnen de bevoegdheid. Slechts indien daarvoor een expliciete grondslag bestaat in een verordening, kan een bevel voor onbepaalde tijd worden opgelegd.11
Cruciaal is dat de burgemeester het geven van een bevel naar behoren motiveert, waarbij moet blijken dat sprake is van een actuele, concrete dreiging voor de veiligheid of gezondheid van bezoekers.12 Hoewel het denkbaar is dat dergelijke dreiging kan worden onderbouwd, bijvoorbeeld wanneer zich herhaaldelijk (gewelds)incidenten voordoen tegen vrouwen in een uitgaansgelegenheid, lijkt het ons op voorhand lastig om deze dreiging voldoende te concretiseren op basis van incidenten uit het verleden.
Wat wél tot de mogelijkheden behoort, is dat de burgemeester via het dreigement van sluiting een ondernemer er indirect toe beweegt een veiligheidsplan op te stellen of verscherpte maatregelen te treffen. In zienswijzetrajecten rond (voorgenomen) sluitingen kan worden gewezen op het nut van aanvullende maatregelen, waarbij de ondernemer uit eigen beweging maatregelen kan presenteren die de veiligheid/ gezondheid van vrouwen waarborgt. De praktijk laat immers zien dat ondernemers regelmatig het sluitingsvoornemen van een pand aanvechten door aan te voeren dat zij reeds adequate maatregelen hebben genomen.13
Hoe kunnen gemeenten via de APV de veiligheid van vrouwen versterken?
In het voorgaande zijn wij uitgegaan van het gebruik van de generieke openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester. Wij adviseren echter om daarnaast specifieke bepalingen ter bevordering van de veiligheid van vrouwen in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) op te nemen.
Daarvoor bestaan meerdere redenen. In de eerste plaats vanwege het normstellend karakter van een dergelijke regeling. Verankering in een APV maakt voor eenieder duidelijk welk gedrag ontoelaatbaar is en dat seksueel geweld en (seksuele) intimidatie niet worden getolereerd. Een dergelijke regeling draagt bij aan preventie en voorkomt dat normstelling uitsluitend plaatsvindt door middel van ad-hoc optreden.
In de tweede plaats verdient de inzet van APV-bevoegdheden de voorkeur boven het gebruik van generieke bevoegdheden uit de Gemeentewet. APV-bepalingen die zijn toegespitst op concrete situaties beschikken immers over een sterkere democratische legitimatie, omdat zij worden vastgesteld door de gemeenteraad. Daarmee is het optreden van de burgemeester niet slechts reactief, maar ingebed in een vooraf vastgesteld kader.
Via de APV en het daarop gebaseerde beleid kunnen gemeenten specifieke regels vaststellen die gericht zijn op het voorkomen van (seksuele) intimidatie in uitgaansgelegenheden. Waar veel gemeenten al beleid hanteren rondom het voorkomen van geweldsincidenten, zoals steekincidenten, biedt de APV ook een solide basis om het opstellen en naleven van een veiligheidsplan ter voorkoming van seksuele intimidatie verplicht te stellen. Daarnaast kan de APV worden gebruikt om duidelijke intrekkingsgronden in te voeren: wanneer het veiligheidsplan niet wordt nageleefd, kan de vergunning worden ingetrokken. Regels die expliciet de veiligheid van vrouwen in het uitgaansleven beschermen, ontbreken vaak nog in de APV. Door dergelijke bepalingen op te nemen, kunnen gemeenten concreet invulling geven aan vrouwveiligheid en de aanpak van seksuele intimidatie, en het handhaven daarvan daadwerkelijk waarborgen.
Conclusie: benut het openbare-orde-instrumentarium voor vrouwveiligheid in de gemeente
Deze korte uiteenzetting maakt duidelijk dat het instrumentarium ter bescherming van de openbare orde de burgemeester daadwerkelijk handvatten biedt om op te treden tegen (seksueel) geweld jegens vrouwen. Desondanks blijkt in de praktijk dat van deze bevoegdheden slechts beperkt gebruik wordt gemaakt.
De juridische mogelijkheden zijn aanwezig en signalering en coördinatie tussen lokaal bestuur en politie is mogelijk. Juist daar ligt een belangrijke verantwoordelijkheid: relevante incidenten dienen tijdig te worden herkend, besproken en – indien de omstandigheden dat rechtvaardigen – te worden aangemerkt als verstoring van de openbare orde.
Heeft u vragen over de inzet van openbare orde bevoegdheden? Neem contact met ons op.
1. De Jong, in T&C Gemeentewet , commentaar op art. 172 Gemeentewet.
2. ABRvS 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2993.
3. ABRvS 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4117.
4. ABRvS 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:866.
5. Zie bijvoorbeeld: Rechtbank Overijssel 6 augustus 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:4215.
6. Vgl. ABRvS 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1418.
7. Rechtbank Amsterdam 20 maart 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:1619.
8. Rechtbank Zeeland-West-Brabant 9 januari 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:167.
9. Zo mag een café ook worden gesloten op grond van artikel 174, zie bijvoorbeeld: ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2838.
10. Zie bijvoorbeeld: ABRvS 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2612.
11. Vgl. ABRvS 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1343.
12. Zie bijvoorbeeld: ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:293, ABRvS 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2735.
13. Zie bijvoorbeeld: Rechtbank Gelderland 20 april 2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:2082..
