Volgens de regering zijn de in het amendement voorgestelde wetswijzigingen in strijd met het recht op eigendom, zodat aanpassing noodzakelijk is.
In dit artikel bespreken wij het amendement Vijlbrief-Grinwis, de recente door de regering ingediende novelle, en wat hiervan de gevolgen zijn voor zowel overheden als grondeigenaren.
Wat regelt het amendement Vijlbrief-Grinwis over het voorkeursrecht?
Ontkoppeling duur voorkeursrecht van voortgang planologische besluitvorming
Op 23 juni 2025 hebben Tweede Kamerleden Vijlbrief en Grinwis een amendement ingediend op het wetsvoorstel Wvrv. Het amendement voorziet erin dat overheden op iedere grondslag (toegedachte functie, omgevingsvisie/programma, omgevingsplan) een voorkeursrecht kunnen vestigen voor de duur van vijf jaar, met daarbij de mogelijkheid om het voorkeursrecht met nog eens vijf jaar te verlengen.
Op grond van het huidige art. 9.4 Ow geldt een voorkeursrecht op grond van de toegedachte functie of op grond van een omgevingsvisie of programma voor drie jaar. Indien de overheid het voorkeursrecht langer in de lucht wil houden zal het binnen die drie jaar een volgende stap in de ruimtelijke besluitvorming moeten nemen (toegedachte functie > omgevingsvisie/programma > omgevingsplan). Wanneer de functie waarvoor het voorkeursrecht is gevestigd eenmaal is toebedeeld in het omgevingsplan, geldt het voorkeursrecht voor vijf jaar, met daarbij de mogelijkheid om de duur van het voorkeursrecht eenmalig voor vijf jaar te verlengen.
Het amendement zorgt er in feite voor dat de geldigheidsduur van een voorkeursrecht op grond van het omgevingsplan (vijf + vijf jaar) ook gaat gelden voor voorkeursrechten op grond van de toegedachte functie, omgevingsvisie of programma.
Wat betekent het schrappen van het hervestigingsverbod (art. 9.3 Ow)?
Het amendement voorziet verder in de schrapping van het zogeheten hervestigingsverbod van art. 9.3 Ow. Daarmee maakt het amendement het mogelijk dat een voorkeursrecht direct na het vervallen daarvan opnieuw kan worden gevestigd op dezelfde grondslag. Op grond van het huidige art. 9.3 Ow moet de overheid in zo’n geval eerst twee jaar wachten voordat zij op dezelfde grondslag (bijvoorbeeld te toegedachte functie) een nieuw voorkeursrecht kan vestigen.
Waarom is het amendement volgens de indieners noodzakelijk?
Volgens de toelichting bij het amendement zijn deze wijzigingen nodig, omdat de huidige regeling het gebruik van het voorkeursrecht voor het verweven van strategische grondposities zou ontmoedigen. De indieners van het amendement stellen in dit verband dat bij de vestiging van het voorkeursrecht het doel van de grond al concreet moet worden ingevuld. Ook kan een grondeigenaar onder de huidige regeling er voor kiezen om drie jaar te wachten op het vervallen van een voorkeursrecht op basis van de toegedachte functie of omgevingsvisie/programma, en dan twee jaar onbelemmerd de tijd nemen alsnog de grond verkopen aan een speculant, wat onvermijdelijk zal leiden tot hogere grondprijzen. Naast het aanmoedigen van de inzet van het voorkeursrecht voor het verwerven van strategische grondposities willen de indieners met het amendement bewerkstelligen dat overwinsten als gevolg van publieke besluiten (zoals de wijziging van het omgevingsplan) ten goede komen aan de samenleving, bijvoorbeeld door daarmee betaalbare woningbouw op die locatie te realiseren.
Juridische kanttekeningen bij het amendement Vijlbrief-Grinwis
Onder de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) was het mogelijk om een voorkeursrecht te vestigen op grond van de toegedachte bestemming (nu: toegedachte functie) wanneer van de toekomstige bestemming nog slechts een globaal beeld bestond, en zelfs wanneer het nog onzeker was of de geplande (her)ontwikkeling feitelijk zou kunnen worden gerealiseerd (ABRvS 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786, r.o. 4.3). Het is zeer aannemelijk dat dit onder de Omgevingswet ook geldt voor voorkeursrechten op basis van de toegedachte functie (art. 9.1 lid 1 sub c Ow). De stelling van de indieners van het amendement dat bij de vestiging van het voorkeursrecht het doel van de grond al concreet moet worden ingevuld is volgens ons dus onjuist.
Ten aanzien van de door de in de toelichting op het amendement genoemde strategie van de grondeigenaar om drie jaar af te wachten merken wij op dat die strategie alleen werkt wanneer de overheid er niet in slaagt om tijdig een omgevingsvisie/programma respectievelijk een omgevingsplan vast te stellen. De overheid heeft onder de huidige regeling dan ook een sterke prikkel om vaart te maken met de planologische besluitvorming. Onder de regeling zoals die is voorzien in het amendement bestaat die prikkel in het geheel niet. Het amendement maakt het in theorie zelfs mogelijk dat een overheid telkens opnieuw een voorkeursrecht vestigt op een perceel, zodat de eigenaar nooit de mogelijkheid krijgt om zijn perceel aan een andere partij dan de gemeente over te dragen.
Wat wijzigt de novelle bij de Wet versterking regie volkshuisvesting?
Waarom acht de regering het amendement strijdig met het eigendomsrecht?
In de memorie van toelichting bij de novelle neemt de regering het standpunt in dat de in het amendement voorgestelde regeling de toets aan het recht op eigendom zoals beschermd door art. 1 van het Eerste Protocol van het EVRM niet kan doorstaan, omdat wordt getornd aan twee belangrijke randvoorwaarden behorende bij het voorkeursrecht. In de eerste plaats gaat het om de randvoorwaarde dat de totale geldingsduur van het voorkeursrecht aan termijnen gebonden is. De tweede randvoorwaarde is dat het voorkeursrecht alleen kan voortduren door tijdig vervolgstappen te zetten in de ruimtelijke planontwikkeling.
Waarom blijft het hervestigingsverbod van art. 9.3 Ow gelden?
Om de geconstateerde gebreken in het amendement te corrigeren voorziet de novelle er in de eerste plaats in dat het op grond van het huidige art. 9.3 Ow geldende hervestigingsverbod blijft gehandhaafd. Hiermee wordt voorkomen dat de overheid na het verstrijken van de geldigheidsduur van een voorkeursrecht direct een nieuw voorkeursrecht kan vestigen op dezelfde planologische grondslag.
Hoe verandert de duur van het voorkeursrecht in de vroege planfase?
In de twee plaats voorziet de novelle erin dat de onder het huidige recht geldende koppeling van de duur van het voorkeursrecht aan de voortgang van de planologische besluitvorming blijft gelden. Wel wordt de huidige geldigheidsduur van een voorkeursrecht op basis van de toegedachte functie (art. 9.1 lid 1 sub c Ow) en omgevingsvisie/programma (art. 9.1 lid 1 sub b Ow) verlengd van drie naar vijf jaar. Dit geeft overheden in de vroegere stadia van de planvorming meer tijd om een opvolgend planologisch besluit te nemen (van toegedachte functie naar omgevingsvisie/programma en vervolgens van omgevingsvisie/programma naar omgevingsplan). Volgens de memorie van toelichting wordt hiermee tegemoetgekomen aan het doel van het amendement Vijlbrief-Grinwis om speculatieve waardestijging bij onder meer grondposities voor woningbouw te voorkomen, door in een vroege fase een zelfstandig voorkeursrecht eerder en langer te kunnen vestigen.
De maximale geldigheidsduur van het voorkeursrecht blijft ongewijzigd, en bedraagt maximaal zestien jaar en drie maanden (inclusief het tijdelijk voorkeursrecht van art. 9.1 lid 2 Ow). Hoe langer het voorkeursrecht wordt gebaseerd op de toegedachte functie, omgevingsvisie of programma, des te korter het voorkeursrecht zal kunnen voortduren op de grondslag van het omgevingsplan.
Wat betekenen de voorgestelde wijzigingen voor overheden en grondeigenaren?
De novelle van de regering behelst een aanmerkelijk minder ingrijpende (en grondrechtelijk minder problematische) wijziging van de huidige voorkeursrechtregeling dan het amendement Vijlbrief-Grinwis. De in de novelle voorziene wijziging blijft beperkt tot de verlenging van de duur van het voorkeursrecht op de grondslagen van de toegedachte functie en de omgevingsvisie/programma van drie naar vijf jaar.
Wij schatten in dat dit voor overheden een welkome wijziging zal zijn, die hen meer ademruimte biedt in de vroegere stadia van gebiedsontwikkeling. Hier staat tegenover dat grondeigenaren te maken zullen krijgen met een voorkeursrecht dat niet drie maar vijf jaar duurt, ook wanneer de betrokken overheid er uiteindelijk niet in slaagt om tijdig de volgende grondslag vast te stellen. Voor grondeigenaren is de in de novelle voorziene regeling dus minder gunstig in vergelijking met de huidige regeling.
Dat laatste is opvallend, omdat de memorie van toelichting op de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet de verbetering van de positie van de eigenaar noemt als één van de (nieuwe) doelstellingen van de voorkeursrechtregeling in de Omgevingswet ten opzichte van de Wvg (Kamerstukken II 2018-2019, 35133, nr. 3., pag. 63). Het oorspronkelijke wetsvoorstel voorzag met het oog op dat doel onder meer in een verlenging van het hervestigingsverbod (art. 9.3 Ow) van twee naar drie jaar, en daarnaast in een nieuwe uitzonderingsgrond op de aanbiedingsplicht voor het geval de eigenaar zijn onroerende zaak wil verkopen aan een verkrijger die een beroep op zelfrealisatie kan doen (voorgesteld art. 9.11 Ow). Zowel de verlenging van het hervestigingsverbod als de nieuwe uitzondering op de aanbiedingsplicht hebben de eindstreep niet gehaald. Met de novelle bij de Wvrv lijkt de verbetering van de positie van de eigenaar als doelstelling definitief te zijn verlaten.
Heeft u vragen over dit artikel of over voorkeursrechten op basis van de Omgevingswet in het algemeen? Bel of mailt u gerust met Hanna Zeilmaker en Lukas Wichern, specialisten voorkeursrechten Omgevingswet bij Dirkzwager.
Gerelateerd
Grondbeleid
