Integrale controles door gemeenten: samenwerking met politie mag, opsporing mag niet

De feiten

De zaak vindt zijn aanleiding in een integrale controle waarbij bij een gemeente ondermijnende signalen over een bepaalde straat waren binnengekomen. In het kader van deze controle werkten medewerkers van de gemeente, een medewerker van een energiebedrijf en een aantal politieagenten samen. Bij de controle is in een bedrijfspand van de verdachte een drugslab aangetroffen.

Op 18 januari 2022 werd een zogeheten "integrale controle" gehouden op meerdere adressen. Bij de controle waren een ambtenaar van Bouwtoezicht, een medewerker van energiebedrijf Liander, de Ondermijningscoördinator en meerdere politiemedewerkers betrokken. Van de gemeente had de politie het verzoek gekregen aan te sluiten bij deze controle. Aanleiding waren bij de gemeente binnengekomen "ondermijnende signalen". De medewerker van Liander was betrokken voor het geval men tegen een hennepkwekerij of andere vormen van stroomdiefstal aan zou lopen; de politie was betrokken voor de veiligheid van de ambtenaar van Bouwtoezicht en zou een casus overnemen als er strafbare feiten werden waargenomen.

Bij het laatste te bezoeken adres belde de ambtenaar van Bouwtoezicht aan bij de voordeur doch er werd niet opengedaan. Via de achterzijde probeerde de toezichthouder de deur van het kantoortje, die bleek open te zijn. De ambtenaar liep naar binnen; de medewerker van Liander volgde, gevolgd door een politiefunctionaris. In de ruimte stonden tientallen blauwe vaten van 20 liter met ethanol en aceton. Dit leidde tot het vermoeden dat er in de kelder een drugslab kon bevinden, waarna contact werd gezocht met de officier van justitie. Die gaf toestemming de woning te betreden; in de kelder werden pillen en poeder aangetroffen.

Het wettelijk kader: de grens tussen bestuursrecht en strafrecht

De conclusie van A-G Paridaens biedt een helder inzicht in de relevante wettelijke grenzen. Enkele bepalingen zijn van cruciaal belang:

• Art. 1:6 aanhef en onder a Awb: De hoofdstukken 2 tot en met 8 en 10 van de Awb zijn niet van toepassing op de opsporing en vervolging van strafbare feiten, alsmede de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen.
• Art. 132a Sv: Onder opsporing wordt verstaan het onderzoek in verband met strafbare feiten onder gezag van de officier van justitie met als doel het nemen van strafvorderlijke beslissingen.
• Art. 5:15 Awb: Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner. Zo nodig verschaft hij zich toegang met behulp van de sterke arm. Hij is bevoegd zich te doen vergezellen door personen die daartoe door hem zijn aangewezen.
• Art. 5:13 Awb: Een toezichthouder maakt van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is.

Wat vond de rechtbank?

De rechtbank oordeelde hard en sprak de verdachte vrij. Volgens de rechtbank was onduidelijk wat de precieze strekking van de controle was en welke ondermijnende signalen precies bij de gemeente waren binnengekomen, zodat het doel en de strekking van de controle niet kon worden vastgesteld. De toezichthouder en de politie hadden een duidelijke taakverdeling moeten maken, waarbij de toezichthouder zijn controlerende taak uitoefende en pas assistentie van de politie inriep op het moment dat dit noodzakelijk was vanwege de specifieke strafvorderlijke bevoegdheden die aan de politie toekomen. De politie was immers niet bevoegd – tegelijk met de toezichthouder – het bedrijfspand van verdachte te betreden zonder over enige strafrechtelijke verdenking te beschikken.

De rechtbank oordeelde vervolgens dat uitsluiting van het bewijs dat is aangetroffen na het betreden van het pand "noodzakelijk is als rechtsstatelijke waarborg en als middel om de met opsporing en vervolging belaste ambtenaren te weerhouden van onrechtmatig optreden en daarmee als middel om te voorkomen dat vergelijkbare vormverzuimen in de toekomst zullen plaatsvinden" en sprak de verdachte vervolgens, wegens gebrek aan bewijs, vrij.

Wat vond het Hof?

Over het gemeentelijk optreden (rechtmatig):

Kort en goed stelt het Hof dat het optreden van de gemeentelijke autoriteiten rechtmatig was. De controle door de gemeentelijke toezichthouder was gericht op het in overeenstemming met het bestemmingsplan gebruiken van gronden én gebouwen. Het feit dat er gedurende onderzoeken regelmatig ook strafbare feiten worden geconstateerd doet daar niets aan af. De Awb verbiedt het niet dat tussen gemeentelijke toezichthouders én de politie wordt samengewerkt.

Over het meelopen van de politie (vormverzuim, maar zonder gevolg):

Nu niet is gebleken dat er op het moment van binnentreden een geldige reden was voor de politiefunctionaris om mee naar binnen te gaan – zoals veiligheidsoverwegingen – oordeelde het hof dat sprake was van een vormfout. Aan dit verzuim verbond het hof echter geen gevolgen, omdat het geen invloed heeft gehad op het opsporingsonderzoek: de toezichthouder betrad het pand rechtmatig en deed de bepalende constatering. De politiefunctionaris zou slechts enkele momenten later van hetzelfde op de hoogte zijn geraakt. Het resultaat was in beide scenario's identiek. Het hof volstond daarom met de enkele constatering van het verzuim en vernietigde het vonnis van de rechtbank, die ten onrechte tot bewijsuitsluiting was overgegaan.

Wat vindt de A-G?

Over de integrale aanpak en de rol van gemeenten:

de aanpak van ondermijning bestaat niet alleen uit strafrechtelijk ingrijpen. Bij die aanpak spelen ook bestuursrechtelijke, fiscale en privaatrechtelijke instrumenten een rol. Gemeenten kunnen met de gevolgen van deze vorm van criminaliteit in aanraking komen; denk aan onveilige woonwijken door brandgevaarlijke drugslabs en hennepkwekerijen, corruptie van ambtenaren door omkoping of afpersing, drugsafval dat wordt gedumpt. In de praktijk wordt volop samengewerkt tussen het openbaar ministerie, de politie, gemeenten, provincies en het rijk om ondermijnende criminaliteit aan te pakken. Die samenwerking biedt ketenpartners geen extra bevoegdheden, maar leidt er wel toe dat ieder op zijn eigen terrein effectiever handhavend kan optreden.

Het cruciale onderscheid dat de A-G maakt:

De A-G benadrukt het onderscheid tussen de situatie waarin toezichtsbevoegdheden rechtmatig zijn ingezet, in het kader van de inzet daarvan een redelijk vermoeden ontstaat dat een strafbaar feit is begaan en vervolgens strafvorderlijke bevoegdheden worden ingezet – hetgeen is toegestaan – en de situatie waarin de toezichtsbevoegdheden van meet af aan oneigenlijk zijn ingezet om strafvorderlijke doelen na te streven – hetgeen niet is toegestaan en eventueel kan worden gesanctioneerd aan de hand van de in art. 359a Sv neergelegde maatstaf.

Over de rechtmatigheid van het gemeentelijk optreden:

Uit de feitelijke vaststellingen van het hof blijkt dat een ambtenaar van Bouwtoezicht van de gemeente de bezochte percelen en panden heeft gecontroleerd op het formeel gebruik overeenkomstig het bestemmingsplan. De gemeentelijke toezichthouder heeft bij de integrale controle daarmee handelingen verricht die passen binnen de aan hem toegekende bevoegdheden. Het hof heeft geoordeeld dat er geen aanwijzingen zijn dat bij de gemeentelijke autoriteiten ongeoorloofde bijbedoelingen bestonden. De gemeente kan immers eigen legitieme belangen hebben bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit en kan eigen bevoegdheden inzetten om die belangen te dienen.

Over het meelopen van de politie:

De A-G oordeelt dat het oordeel van het hof niet onbegrijpelijk, noch ontoereikend gemotiveerd is. Het oordeel vloeit namelijk logischerwijs voort uit het oordeel dat de toezichthouder rechtmatig de bedrijfsruimte is binnengegaan en de in het verlengde daarvan liggende overweging dat het de toezichthouder is die de constatering heeft gedaan die leidde tot het vermoeden van een strafbaar feit, zodat de politiefunctionaris hooguit enkele momenten eerder op de hoogte is geraakt dan in het scenario waarin hij buiten was blijven wachten.

Belangrijke take aways voor gemeenten bij samenwerking met de politie

1. Zorg voor een helder bestuursrechtelijk doel

Het hof en de A-G benadrukken dat het optreden van gemeentelijke autoriteiten rechtmatig is als de toezichthouder bevoegd was tot de controle en er geen aanwijzingen zijn dat er van meet af aan ongeoorloofde bijbedoelingen waren bij de inzet van toezicht-/controlebevoegdheden. Documenteer dus altijd helder:

• Op welke wettelijke grondslag de toezichthouder optreedt.
• Welk bestuursrechtelijk belang de gemeente dient (bestemmingsplan, bouw- en woningtoezicht, omgevingsrecht etc.).
• Wat de aanleiding is voor de controle.
  
  

2. Maak een duidelijke taakverdeling tussen toezichthouder en politie

Op het moment dat de toezichthouder het bedrijfspand binnentrad, bestond er geen geldige reden waarom er tegelijkertijd ook een politiefunctionaris mee naar binnen ging. Art. 5:15 lid 3 jo. art. 5:13 Awb bepaalt dat de toezichthouder geen andere personen dient mee te nemen dan redelijkerwijs voor een goede taakvervulling door de toezichthouder nodig is. Dit betekent concreet:

• De politie treedt niet tegelijk met de toezichthouder het pand binnen, tenzij daarvoor een concrete aanleiding bestaat (bijvoorbeeld veiligheidsrisico's of een reeds bestaande strafrechtelijke verdenking). 
• Die aanleiding moet worden geverbaliseerd.
  
  

3. Vermeng bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden niet van meet af aan

Pas als de toezicht-/controlebevoegdheden op basis van de Awb zijn toegepast op een wijze die onder de concrete omstandigheden van het geval uitsluitend kan worden aangemerkt als opsporing in de zin van art. 132a Sv levert dat een vormverzuim op. De aanwezigheid van ondermijningssignalen of samenwerking met de politie maakt een controle op zichzelf nog niet strafrechtelijk van aard. Maar als het enige doel het faciliteren van een politie-inkijkoperatie is, loopt de gemeente het risico van bewijsuitsluiting.

Conclusie

De conclusie van A-G Paridaens bevestigt dat gemeenten bij integrale controles een significante en rechtmatige rol kunnen spelen in de aanpak van ondermijning, mits zij handelen vanuit een authentiek bestuursrechtelijk belang en de samenwerking met de politie niet leidt tot een de facto inkijkoperatie die uitsluitend strafrechtelijke doeleinden dient.

De sleutel zit in de intentie, de documentatie en de taakverdeling. Gemeenten die hun toezichthoudende rol helder formuleren en de grens met de opsporingsbevoegdheid van de politie bewaken, staan sterk. De Hoge Raad heeft zich nog niet uitgesproken; het arrest wordt met belangstelling afgewacht.