Wat verandert na de Rendac-uitspraak voor projectwijzigingen?
Met de Rendac-uitspraak van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923) heeft de Afdeling haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd. De gevolgen van de bestaande situatie (ook wel: de referentiesituatie) mogen sindsdien niet meer in de voortoets worden betrokken bij de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten. Intern salderen mag enkel worden ingezet als mitigerende maatregel in de passende beoordeling die wordt gemaakt ten behoeve van de verkrijging van de vergunning. Met deze uitspraak is ook de relevantie toegenomen van het begrip van gewijzigde voortzetting van het project in de zin van de Habitatrichtlijn. Wanneer een project wijzigt en wordt aangemerkt als nieuw project, zal namelijk voor het gehele project zoals dat eruitziet na de wijziging opnieuw worden beoordeeld of significante effecten kunnen worden uitgesloten. Zolang gesproken kan worden van voortzetting van één-en-hetzelfde project, is dit niet aan de orde. Dit artikel geeft een nadere beschouwing van het begrip gewijzigde voortzetting aan de hand van de jurisprudentie die na de Rendac-uitspraak is verschenen.
Wanneer is er sprake van voortzetting?
Er wordt gesproken van één-en-hetzelfde project, wanneer sprake is van continuïteit en identiteit. Om te beoordelen of sprake is van voortzetting van één-en-hetzelfde project, zijn de aard van de verrichtingen en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd relevant, zo bleek uit het Stadt Papenburg-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU). Terugkerende verrichtingen, zoals baggerwerkzaamheden, kunnen volgens het HvJ EU als één verrichting worden beschouwd. Hierbij is natuurlijk nog wel van belang dat voor het project voor wijziging een natuurvergunning dan wel een milieu- (of vergelijkbare) toestemming is verleend.
Welke jurisprudentie bepaalt of sprake is van voortzetting of van een nieuw project?
Van voortzetting kan sprake zijn wanneer bepaalde onderdelen van een project vervangen worden, zo oordeelde de rechtbank Oost-Brabant in twee afzonderlijke procedures.
Bij vervanging van onderdelen is volgens de rechtbank Oost-Brabant geen sprake van een nieuw project. Op 17 september 2025 oordeelde de rechter dat de vervanging van opvoerpompen op vliegveld de Peel kwalificeerde als voortzetting van één-en-hetzelfde project (ECLI:NL:RBOBR:2025:5789). Het doel van het project en de locatie van de verschillende onderdelen hierbinnen waren niet verplaatst. Er was dan ook sprake van volledige overeenstemming met het project waarvoor eerder al een vergunning was verleend. Bij vervanging van rioolpijpen, zonder dat de capaciteit van het riool drastisch wordt gewijzigd en zonder dat er nieuwe percelen op het riool worden aangesloten, is volgens de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant ook sprake van ongewijzigde voortzetting (ECLI:NL:RBOBR:2026:1089). Opvallend is wel dat de weg smaller wordt en de maximumsnelheid op de weg veranderd van 50 km naar 30 km door de vervanging van de riolering. Desondanks oordeelt de voorzieningenrechter dat het project op dezelfde plaats en onder dezelfde voorwaarden wordt voortgezet. De rechtbank lijkt hier pragmatisch te kijken naar de mate waarin bepaalde wijzigingen – lees: de wegversmalling en aanpassing van de snelheid – daadwerkelijk leiden tot uitoefening van het project onder gewijzigde voorwaarden.
Een vraag die lagere rechters nog lijkt te verdelen is of sprake is van een nieuw project wanneer dat project gewijzigd wordt om te voldoen aan de (veiligheids)eisen van deze tijd. Op 28 juli 2025 oordeelde de rechtbank Noord-Holland over Circuit Park Zandvoort (CPZ), waar tot aan dit jaar weer jaarlijks de Formule 1 wordt gereden, dat wijzigingen aldaar niet maakten dat sprake zou zijn van een nieuw project (ECLI:NL:RBNHO:2025:8380). Het betrof hier werkzaamheden aan tijdelijke tribunes, grondverzet, het slopen en plaatsen van bebouwing, de aanleg van twee tunnels, de aanleg van een weg voor tijdelijke ontsluiting voor gemotoriseerd verkeer gedurende 50 dagen per jaar, de herprofilering van het circuit (de racebaan) en het verstevigen van toegangspaden voor voetgangers, alsmede beperkter gebruik van het circuit. De aanvraag zag echter niet in wezenlijk ander gebruik dan het gebruik dat in de vergunde situatie al was toegestaan. Dat de wijzigingen er mede op zagen om te voldoen aan de nu geldende (veiligheids)eisen voor het houden van de Formula 1 Dutch Grand Prix, leidde de rechtbank niet tot een ander oordeel. Zoals de rechtbank oordeelt, was al voorzien in een racebaan en in de mogelijkheid voor publiek om wedstrijden te bezoeken en dit verandert niet met de hiervoor genoemde wijzigingen. Er is dus sprake van continuïteit en identiteit. De volgende vergelijking zou hier opgaan: als u uw huis opknapt, blijft het nog steeds uw huis.
De rechtbank Den Haag houdt er een andere lezing op na en kijkt voor beantwoording van de vraag of sprake is van continuïteit en identiteit naar de feitelijke wijziging van omstandigheden. Op 25 juni 2025 oordeelde die rechtbank dat bij de renovatie van het Binnenhof sprake is van wijziging van het project (ECLI:NL:RBDHA:2025:10993). Volgens de rechter aldaar zorgt de renovatie ervoor dat de gebouwen worden aangepast om te voldoen aan de eisen van deze tijd, zodat het gebruik van het Binnenhof wordt voortgezet onder gewijzigde omstandigheden. De benadering van de rechtbank Den Haag is erg strikt. Niet duidelijk is waarom voortzetting van het gebruik onder gewijzigde omstandigheden maakt dat geen sprake meer zou zijn van de vereiste continuïteit en identiteit. Uit de rechtspraak van het HvJ EU blijkt niet direct dat bij iedere kleine aanpassing binnen een activiteit sprake zou zijn van een nieuw project.
Waarom hanteert de Afdeling een strikte toets bij projectwijzigingen?
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) hanteert een strikte lezing van voortzetting. Kusters en Koop vergeleken voor het Tijdschrift Natuurbeschermingsrecht (NBR 2025/285) de 23 taalversies van rechtsoverwegingen 83 en 86 van het PAS-arrest, teneinde een analyse op te werpen ten aanzien van de maatstaf die de Afdeling hanteert om te beoordelen of sprake is van voortzetting van één-en-hetzelfde project. Hierbij kwamen zij tot de conclusie dat de Nederlandse versie (gezamenlijk met de Zweedse versie) een striktere kwalificatie van dit begrip hanteert dan de andere taalversies. In het Nederlands wordt de formulering ‘volledige overeenstemming’ gehanteerd. Dit is terug te zien in twee uitspraken van de Afdeling.
De strikte uitleg is het meest zichtbaar in de Afdelingsuitspraak van 23 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3389). Een pluimvee- en varkenshouderij in Leunen had een natuurvergunning aangevraagd voor de wijziging van de veehouderij. Ten opzichte van de eerder verleende natuurvergunning zou het aantal te houden legkippen verminderd worden en de verdeling van de legkippen over de twee stallen zou gewijzigd worden. Verder zou een ander luchtwassysteem worden toegepast bij de mestverwerkingsinstallatie met een rendement van 95%. Dit ter vervanging van een luchtwasser met een rendement van 85%. De Afdeling oordeelt dat sprake is van een wijziging van de exploitatie van het bedrijf die op grond van de eerder verleende natuurvergunning niet was toegestaan, waardoor sprake is van een nieuw project. Recenter, op 4 februari 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:609) oordeelde de Afdeling dat er ook sprake is van een nieuw project wanneer er voor aanpassingen milieu(veranderings-)vergunningen vereist zijn en het terrein waarbinnen de activiteit wordt uitgevoerd anders wordt ingericht. Het criterium ‘volledige overeenstemming’ zoals de Afdeling het in deze uitspraken hanteert, heeft als gevolg dat wijzigingen eerder als nieuw project kwalificeren dat volledig opnieuw zal moeten worden beoordeeld.
Wanneer leidt een wijziging tot een nieuwe vergunningplicht?
Zoals uit de inleiding bleek is het relevant om te weten wanneer sprake is van een nieuw project, omdat dan het gehele project zoals dat er na wijziging uitziet, opnieuw beoordeeld zal moeten worden. De kwalificatie van het begrip één-en-hetzelfde project door de Afdeling is dermate nauw dat bij enige wijziging van de activiteit al gauw sprake zal zijn van gewijzigde voortzetting en dus een nieuw project. Wel lijkt er onder lagere rechters enige verdeeldheid te zijn over de reikwijdte van dit begrip met daarbij enige ruimte voor bijvoorbeeld vervanging van onderdelen binnen projecten zonder dat direct sprake is van een nieuw project waarvoor ten behoeve van vergunningverlening een passende beoordeling moet worden gemaakt van het gehele project na wijziging. Wij zijn benieuwd hoe deze jurisprudentie zich verder zal uitkristalliseren.
Heeft u naar aanleiding van dit artikel vragen? Neem dan gerust contact op. Wij denken graag met u mee.
Gerelateerd
Fysieke leefomgeving
