Het voorstel
Het voorstel beoogt een nieuw artikel in de Gemeentewet te introduceren, welke luidt:
“De burgemeester kan aan een persoon die online een bericht heeft geplaatst waardoor de openbare orde wordt verstoord of waardoor ernstige vrees bestaat voor het ontstaan daarvan, een bevel geven om dat bericht te verwijderen.”
Het artikel moet de burgemeester de mogelijkheid geven om ordeverstoringen die online worden aangejaagd te beperken of te voorkomen.
Eerdere pogingen van burgemeesters
In de toelichting wordt verwezen naar enkele vergelijkbare zaken die bij de rechtbank zijn beland. Het gaat hierbij om zaken waarbij de burgemeester een ‘online gebiedsverbod’ had opgelegd.
Rechtbank Midden-Nederland, 3 februari 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:375
In de uitspraak van 3 februari 2023 oordeelde de rechtbank dat de burgemeester op grond van de APV-bepaling niet bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen omdat de bevoegdheid van de burgemeester slechts zag op fysieke openbare plaatsen.
Ook merkte de rechtbank op dat het opleggen van een last die strekt tot het niet doen van opruiende oproepen in strijd is met het recht van vrijheid op meningsuiting. Een APV-bepaling mag volgens de rechtbank geen grondrechten (in dit geval vrijheid van meningsuiting) beperken.
De uitspraak van de rechtbank werd op 11 juni 2025 door de Afdeling bevestigd.[1] Ook de Afdeling oordeelde dat de desbetreffende APV-bepaling slechts zag op fysieke plaatsen. Alhoewel de Afdeling niet inging op het beperken van grondrechten werd wél bevestigd dat het aan de wetgever is om een, op online aangejaagde openbare ordeverstoring, toegesneden wettelijk artikel vast te stellen.
Rechtbank Amsterdam 25 april 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:2351
In deze zaak had de burgemeester op basis van een noodbevel (artikel 175 lid 1 Gemeentewet) een persoon bevolen om berichten op social media te verwijderen en om geen nieuwe berichten te plaatsen.
De voorzieningenrechter gaat, vanwege de complexiteit, niet in op de vraag of artikel 175 van de Gemeentewet voorziet in een grondslag om een online gebiedsverbod op te leggen. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt uiteindelijk toegekend omdat de burgemeester de causaliteit tussen de uitingen en de ernstige wanordelijkheden onvoldoende had onderbouwd. Ook oordeelt de rechtbank wederom dat het recht van vrijheid van meningsuiting zwaar weegt en dat de bestuurlijke rapportage onvoldoende aanknopingspunten bood om het recht te beperken.
Beperking van grondrechten (?)
Een beperking in de APV is in strijd met de Grondwet
Dat APV-bepalingen geen grondrechten mogen beperken, vloeit voort uit het eerste lid van artikel 7 van de Grondwet. Daarin is het recht van meningsuiting vervat. Vrijheid van meningsuiting mag vooraf in beginsel niet worden beperkt, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Uit de zinsnede ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ volgt dat slechts een wet in formele zin het recht kan beperken.
Verder is van belang om op te merken dat artikel 7 lid 3 van de Grondwet een absoluut preventief censuur verbod kent. Dit betekent dat het op grond van de grondwet niet is toegestaan om een mededeling te verbieden voordat deze heeft plaatsgevonden. Het is echter wél toegestaan om naar aanleiding van mededelingen op te treden. Daarbij geldt dat op basis van gedane mededelingen een verbod op herhaling van een uiting mag worden opgelegd en dat dit niet in strijd is met het verbod op preventieve censuur.[2]
Beperkingen volgens het EVRM
Of het initiatiefvoorstel uiteindelijk de rechterlijke toetsing zal doorstaan, is (gelet op het verbod op constitutionele toetsing) uiteindelijk afhankelijk van de conformiteit aan internationaal vastgelegde grondrechten zoals het EVRM.
Dat een beperking van het recht van vrijheid van meningsuiting bij wet moet zijn voorzien, vloeit ook voort uit artikel 10 lid 2 van het EVRM. Beperkingen op het recht zijn volgens dat artikel(lid) mogelijk voor zover deze zijn neergelegd in een (gepubliceerde en te raadplegen) wet.[3]
Voorts geldt de eis dat de beperking een legitiem doel moet dienen. Deze doelen staan eveneens in artikel 10 lid 2 van het EVRM. Daaronder vallen ook openbare veiligheid én het voorkomen van wanordelijkheden.
Ten slotte dient goed gemotiveerd te worden waarom de beperking noodzakelijk is in een democratische samenleving en niet verder gaat dat strikt noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken. Of aan dit element van de toetsing wordt voldaan, is uit uiteindelijk afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval.
Advies van de Raad van State
De Afdeling adviseert om het initiatiefwetsvoorstel niet (ongewijzigd) in behandeling te nemen. De kritiek van de Afdeling ziet in hoofdzaak op:
1. Beperking van grondrechten
Er gelden hoge eisen om het recht van vrijheid van meningsuiting te beperken. Alleen bij wet mag het recht van vrijheid van meningsuiting worden beperkt. De wet in formele zin moet voldoende duidelijk zijn en de beoordeling mag niet te veel worden overgelaten aan een lager orgaan.
2. Bevoegdheid is te ruim geformuleerd
De Afdeling is verder van oordeel dat het begrip ‘openbare orde’ te ruim is. De gevallen waarin de burgemeester ene verwijderingsbevel kan opleggen moeten duidelijker worden afgebakend, aldus de Afdeling.
3. Twijfels over effectiviteit
Ook heeft de Afdeling ernstige twijfels over de effectiviteit van het verwijderbevel. Zo stelt de Afdeling dat op voorhand niet duidelijk zal zijn welke burgemeester bevoegd is om in te grijpen. Verder vindt de Afdeling het onduidelijk op tijd rechtmatig de juiste informatie kan worden verkregen.
4. Twijfels over meerwaarde
Verder stelt de Afdeling dat er al een breed palet aan bevoegdheden beschikbaar is om het online aanjagen van openbare ordeverstoring tegen te gaan.
Enkele (kritische) bevindingen
Het komt mij voor dat de Afdeling zich in dit geval bijzonder kritisch opstelt ten aanzien van het wetsvoorstel. Vanuit bestuursrechtelijk perspectief bestaat momenteel immers geen breed instrumentarium om op te treden tegen online uitingen. Vooralsnog lijkt met name artikel 175 van de Gemeentewet (het noodbevel) een grondslag te bieden voor dergelijk optreden. Daarbij geldt echter een wezenlijke beperking: een bevel mag uitsluitend zijn gericht op de gevolgen van een uiting en niet op de inhoud daarvan, en bovendien mag niet preventief worden opgetreden. Een preventief bevel zou immers in strijd komen met het verbod op preventieve censuur.
Het komt mij enigszins tegenstrijdig voor dat in het advies van de Afdeling (advisering) wordt gesteld dat reeds een breed scala aan bevoegdheden voorhanden is, terwijl diezelfde Afdeling (bestuursrechtspraak) in haar uitspraak van 11 juni 2025 heeft overwogen dat het juist aan de wetgever is om een op het geval toegesneden wettelijke grondslag te creëren.
Voorts rijst de vraag of de Afdeling dezelfde kritiek zou hebben geuit op het gehanteerde begrip “openbare orde” indien was aangesloten bij de doelcriteria van artikel 10, tweede lid, EVRM. Dit artikel bepaalt dat beperkingen op de vrijheid van meningsuiting mogelijk zijn indien deze noodzakelijk zijn in het belang van onder meer de openbare veiligheid of het voorkomen van wanordelijkheden. Het lijkt mij niet voor de hand liggen om dergelijke gevallen concreter en limitatief in wetgeving op te sommen; dat is ook niet gebruikelijk binnen het stelsel van de Gemeentewet. De burgemeester beschikt immers traditioneel over een zekere beoordelingsruimte. Zo bepaalt artikel 175 Gemeentewet slechts dat bij “oproerige beweging, andere ernstige wanordelijkheden of rampen” een noodbevel kan worden gegeven. Het is onduidelijk of de Afdeling dergelijke open normen wél voldoende bepaald acht. Indien dat het geval is, lijkt ingrijpende aanpassing van het voorgestelde artikel niet noodzakelijk.
In lijn met de kritiek van de Afdeling kan evenwel worden betwijfeld of de introductie van een nieuw artikel daadwerkelijk nodig is. Beperkingen van de vrijheid van meningsuiting dienen een doel als genoemd in artikel 10, tweede lid, EVRM, waaronder ook het voorkomen van wanordelijkheden valt. Artikel 175 Gemeentewet lijkt reeds te voorzien in de mogelijkheid om in dergelijke situaties een bevel te geven. Voor zover het wetsvoorstel beoogt de motiveringslast te verlichten door deze in algemene zin te koppelen aan een (dreigende) verstoring van de openbare orde, rijst de vraag of dit inderdaad verenigbaar is met de geldende constitutionele kaders.
Daarnaast verdient het aandacht dat de huidige redactie van het voorgestelde artikel ruimte laat voor interpretatiegeschillen. In de praktijk worden berichten immers vaak door anderen gedeeld. Het voorstel lijkt zich echter te beperken tot degene die het (oorspronkelijke) bericht heeft geplaatst, en niet tot personen die dit bericht verder verspreiden. Indien deze beperkte reikwijdte juist is, kan dit afbreuk doen aan de effectiviteit van het voorgestelde artikel.
De kritiek dat vaak onduidelijk zal zijn welke burgemeester bevoegd is, behoeft naar mijn oordeel nuancering. Indien het gaat over een algemeen verwoord “opruiend” bericht, ligt het niet voor de hand dat een willekeurige burgemeester zich geroepen zal voelen om een online gebiedsverbod op te leggen. Burgemeesters zijn zich er immers doorgaans van bewust dat hun handhavingsbevoegdheden zijn begrensd tot het eigen grondgebied.
Dat neemt niet weg dat het aanbeveling verdient om dit punt in het wetsvoorstel explicieter te verduidelijken. Te denken valt aan het opnemen van een artikellid waarin wordt vastgelegd dat de burgemeester slechts bevoegd is indien het betreffende bericht expliciet betrekking heeft op de eigen gemeente, dan wel ziet op handelen binnen de eigen gemeentelijke grenzen. Voor zover een bericht betrekking heeft op meerdere gemeenten, ligt het in de rede om ook voor die gevallen in een nadere regeling te voorzien. Dat doet het huidige voorstel op dit moment niet.
Ten slotte merkt de Afdeling op dat onduidelijk is hoe tijdig en rechtmatig de benodigde informatie kan worden verkregen. Of de burgemeester tijdig over relevante informatie kan beschikken, zal sterk afhangen van de omstandigheden van het geval; het is de vraag in hoeverre de initiatiefnemer dit in algemene zin nader kan onderbouwen. Ten aanzien van de rechtmatigheid van informatievergaring geldt dat het momenteel niet zonder meer is toegestaan om persoonsgegevens uit publiek toegankelijke bronnen te verzamelen. Online-onderzoek door de politie is slechts toelaatbaar indien sprake is van een beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Die grens wordt al snel overschreden wanneer een min of meer volledig beeld van iemands (online) leven wordt opgebouwd.
Nu preventieve censuur niet is toegestaan, hetgeen impliceert dat het betreffende bericht reeds moet zijn geplaatst, zal in de praktijk voldoende onderzoek naar iemands online gedrag noodzakelijk zijn. De mate waarin dergelijk onderzoek kan worden verricht, en daarmee ook de vraag of een bevel toereikend kan worden gemotiveerd (wat een probleem bleek in de rechtbankuitspraak van 25 april 2024), lijkt mede afhankelijk van de inwerkingtreding van het Wetsvoorstel gegevensvergaring openbare orde. Over dat nieuwe wetsvoorstel heb ik eerder een blog geschreven.
Al met al biedt het huidige wetsvoorstel (en het advies) voldoende stof tot nadenken. Ik zal de ontwikkelingen op dit terrein nauwlettend blijven volgen. Heeft u in de tussentijd vragen? Wij helpen u graag verder. Neem gerust contact met ons op.
[1] Raad van State 11 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2627.
[2] Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 24 maart 2015, ECLI:NL:GHARL:2015:2169.
[3] HRM 26- april 1979, ECLI:CE:ECHR:1979:0426JUD000653874, m.nt. E.A. Alkema (Times/Verenigd Koninkrijk, Sunday Times).
Gerelateerd
Algemeen bestuursrecht
