Gerechtshof Den Haag: Veevoerproducenten hebben geen recht op nadeelcompensatie voor omzetderving door uitkoop veehouderijen

Wanneer leidt uitkoop van veehouders tot schadeclaims van toeleveranciers?

De Staat heeft in recente jaren meerdere subsidieregelingen in het leven geroepen op grond waarvan veehouders in bepaalde gevallen subsidie kunnen krijgen indien zij hun bedrijf staken en hun productierechten laten vervallen. Met deze regelingen wordt primair beoogd om stikstofdepositie op natuurgebieden tegen te gaan en/of om geuroverlast te verminderen.

Twee producenten van veevoer stellen dat zij schade lijden, doordat varkens- en andere veehouders, aan wie zij voorheen veevoer verkochten, hun bedrijf hebben beëindigd of zullen beëindigen door gebruik te maken van (een van) de subsidieregelingen. De veevoerproducenten vinden dat zij recht hebben op nadeelcompensatie. De veevoerproducenten starten daarom een civiele procedure, en vorderen een verklaring voor recht dat de Staat jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld en handelt zolang hij nalaat hun schade te compenseren die het gevolg is van de subsidieregelingen, en dat de Staat daarom jegens hen aansprakelijk is.

Waarom wees de rechtbank nadeelcompensatie voor veevoerproducenten af?

Bij vonnis van 29 november 2023 heeft de rechtbank Rotterdam de vorderingen van de veevoerproducenten afgewezen. De rechtbank oordeelde dat de veevoerproducenten onvoldoende hebben onderbouwd welke concrete gevolgen zij hebben geleden of zullen lijden als gevolg van de subsidieregelingen. Ook hadden de veevoerproducenten naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd dat sprake is van een speciale last en een abnormale last. Tegen het vonnis van de rechtbank hebben de veevoerproducenten hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof Den Haag.

Hoe beoordeelt het hof nadeelcompensatie bij overheidsuitkoopregelingen?

Wanneer is sprake van een ‘speciale last’ bij nadeelcompensatie?
In zijn arrest gaat het hof in de eerste plaats in op het voor het recht op nadeelcompensatie geldende vereiste van de speciale last. Dit vereiste houdt in dat degene die aanspraak maakt op nadeelcompensatie door de overheidsmaatregel onevenredig zwaar wordt getroffen in vergelijking met anderen die in een vergelijkbare positie verkeren; de referentiegroep.

Volgens de veevoerproducenten bestaat de referentiegroep in dit geval niet alleen uit veevoerproducenten, maar ook uit veehouders die naast het houden van vee ook veevoer produceren. Op grond van de subsidieregelingen worden veehouders die stoppen ook gecompenseerd voor het verlies van hun installaties om veevoer te produceren. De veevoerproducenten worden volgens hen ten opzichte van die veehouders onevenredig zwaar getroffen, omdat zij geen enkele compensatie ontvangen.

Het hof gaat niet mee in deze redenering. Naar het oordeel van het hof bestaat de referentiegroep in dit geval uit gespecialiseerde producenten van veevoer, en niet ook uit veehouders die ook veevoer produceren. Aan dit oordeel legt het hof ten grondslag dat voor de veevoerproducenten het produceren en verkopen van veevoer hun primaire activiteit is. Voor de veehouders is het produceren van veevoer slechts een nevenactiviteit. Daarnaast betreft de in de subsidieregelingen voorziene compensatie voor de waarde van de  productiefaciliteiten een vergoeding voor een ander soort schade dan de omzetderving waarvan de veevoerproducenten vergoeding vorderen. 

Omdat de twee  veevoerproducenten niet hebben onderbouwd dat zij zwaarder worden getroffen dan andere gespecialiseerde veevoerproducenten (de referentiegroep), is het hof van oordeel dat niet is voldaan aan het vereiste van de speciale last. 

Wanneer overstijgt schade het normale maatschappelijke risico?
Ten overvloede gaat het hof ook in op het vereiste van de abnormale last. Dit vereiste houdt in dat de door degene die aanspraak maak op nadeelcompensatie geleden schade het normale maatschappelijke (ondernemers)risico overstijgt.

Volgens de veevoerproducenten is sprake van een abnormale last, omdat de subsidieregelingen tezamen voorzien in een ongekend omvangrijke uitkoop van veehouders. Verder stellen de veevoerproducenten dat zij niet (hebben) kunnen anticiperen op het effect van de subsidieregelingen op hun bedrijfsvoering, omdat het volgens hen in de praktijk onmogelijk is om hun activiteiten naar andere terreinen te verleggen of veevoer uit te voeren naar andere landen dan die waarin zij nu al leveren.

Het hof overweegt in lijn met de rechtbank dat er al geruime tijd een maatschappelijk debat gaande is over de houdbaarheid van de (omvang van) de intensieve veeteelt in Nederland, en dat de Staat al geruime tijd productiebeperkende maatregelen aan de landbouwsector oplegt. Gelet daarop dienden de veevoerproducenten er naar het oordeel van het hof rekening mee te houden dat er maatregelen zouden kunnen worden genomen ter beperking van de veestapel in Nederland. 

De stelling dat het voor de veevoerproducenten niet mogelijk zou zijn geweest om op de gevolgen van subsidieregelingen te anticiperen of om hun bedrijfsvoering daarop aan te passen doet hier volgens het hof niet aan af. De veevoerproducenten hebben er immers voor gekozen om actief te zijn in een markt die sterk wordt beïnvloed door overheidsoptreden en waarop niet alleen stimulerende maar ook productiebeperkende maatregelen (kunnen) worden genomen. De veevoerproducenten hadden dus niet alleen rekening moeten houden met de mogelijkheid dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen worden genomen, maar ook dat zij in dat geval hun bedrijfsvoering wellicht niet of onvoldoende aan de gewijzigde omstandigheden zouden kunnen aanpassen, aldus het hof.

Moet de Staat ook toeleveranciers compenseren bij uitkoopregelingen?              
Tot slot voeren de veevoerproducenten aan dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt, door hen niet te betrekken in de compensatie die met de subsidieregelingen beschikbaar is gesteld. Daardoor zou de Staat het evenredigheidsbeginsel hebben geschonden.

Ook dit argument slaagt niet. Volgens het hof zijn de producenten van veevoer onvoldoende vergelijkbaar met veehouders. Bovendien is het doel van de subsidieregelingen het reduceren van de stankoverlast en de stikstofdepositie die samenhangt met het houden van vee. Veevoerproducenten houden geen vee en dragen dus zelf niet bij aan die stankoverlast of stikstofdepositie. Tegen deze achtergrond stond het de Staat naar het oordeel van het hof vrij regelgeving in het leven te roepen op grond waarvan veehouders wel maar producenten van veevoer niet in aanmerking komen voor subsidie om stank en stikstof te verminderen. 

Het hof komt tot de slotsom dat de grieven van de veevoerproducenten tegen het vonnis van de rechtbank niet slagen. Het hof bekrachtigt daarom het vonnis van de rechtbank

Wat betekent dit arrest voor toekomstige nadeelcompensatieclaims?

Dit arrest van het gerechtshof Den Haag is interessant, omdat het hof daarin uitgebreid ingaat op het voor nadeelcompensatie geldende vereiste van de speciale last. Dit vereiste houdt in dat degene die aanspraak maakt op nadeelcompensatie door de overheidsmaatregel onevenredig zwaar wordt getroffen in vergelijking met anderen die in een vergelijkbare positie verkeren; de referentiegroep.

De jurisprudentie over dit aspect van nadeelcompensatie is relatief schaars. In het nadeelcompensatierecht ligt de nadruk over het algemeen meer op het vereiste van de abnormale last/de overschrijding van het normale maatschappelijke risico. Zo is het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de jurisprudentie en wetgeving al behoorlijk ingekaderd. In bepaalde gevallen wordt de omvang van het normale maatschappelijke risico zelfs al aan de voorkant concreet ingevuld. Een voorbeeld hiervan is de 4%-drempel bij indirecte planschade/omgevingsrechtelijke nadeelcompensatie (art. 15.7 lid 1 Omgevingswet). Bij planschade/omgevingsrechtelijke nadeelcompensatie wordt daarentegen meestal niet eens (expliciet) getoetst aan de speciale last. 

In de rechtspraak zijn er in het kader van de speciale last nog geen ‘harde’ regels gesteld voor het afbakenen van de referentiegroep. Wel geldt als vuistregel dat de referentiegroep zich niet kan uitstrekken tot personen die niet worden geraakt door de overheidsmaatregel. In dat geval zou de speciale last namelijk geen onderscheidend criterium meer zijn.
Het gaat er dus niet om dat men wordt getroffen door een overheidsmaatregel, maar dat men harder wordt getroffen dan vergelijkbare anderen.

Het klassieke voorbeeld van een geval waarin sprake was van een speciale last biedt het arrest van de Hoge Raad van 18 januari 1991, AB 1991/241 (Leffers/Staat). In die zaak ging het om de invoering van een verbod op het voeden van varkens met voedsel- of slachtafval (‘swill’). Als gevolg van dit verbod werd een kleine groep varkenshouders die hun bedrijf geheel hadden ingericht op het gebruik van swill en die hun bedrijfsvoering niet eenvoudig konden aanpassen veel zwaarder getroffen dan alle andere varkenshouders die naast swill ook ander voer gebruikten. 

In sommige situaties is het criterium van de speciale last minder goed bruikbaar. Dat is met name het geval wanneer de overheidsmaatregel slechts één persoon treft, of wanneer de overheidsmaatregel een beperkte groep personen zeer zwaar, doch op een vergelijkbare wijze treft.

 In het eerste geval staat op voorhand vast dat diegene harder wordt geraakt dan ieder ander, zodat vrijwel automatisch sprake is van een speciale last. 

In het tweede geval zou strikte toepassing van de speciale last tot de conclusie kunnen leiden dat de leden van de groep ten opzichte van elkaar (als zijnde de referentiegroep) niet onevenredig worden geraakt, zodat geen sprake is van een speciale last. Dat kan onbillijk uitpakken in gevallen waarin de overheidsmaatregel de leden van de groep zodanig zwaar treft dat ten aanzien van de hele groep de schade het normaal maatschappelijk risico overstijgt. In zulke gevallen wordt er in de praktijk vaak niet (expliciet) getoetst aan de speciale last, en wordt de vergoedbaarheid van de schade met name bepaald door de abnormale last/het normale maatschappelijke risico. Een voorbeeld hiervan biedt de nadeelcompensatieregeling van art. 8 van de Wet verbod pelsdierhouderij, waarin de speciale last niet wordt genoemd als beoordelingscriterium. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2020-2021, 35633, nr. 3)  wordt deze keuze als volgt toegelicht:

“Opgemerkt wordt dat in het voorgestelde artikel 8 niet is opgenomen dat schade wordt vergoed voor zover de pelsdierhouder onevenredig wordt getroffen in vergelijking met anderen (de zogeheten «speciale last»). Dit omdat in het licht van artikel 1 EP EVRM het in deze uitzonderlijke situatie een gegeven is dat de voorgestelde vervroegde beëindiging grote impact heeft op de pelsdierhouders en dat de rechtstreekse gevolgen van de vervroegde beëindiging niet volledig voor rekening en risico van de getroffen pelsdierhouders horen te blijven. Een toets aan de vraag in hoeverre de ene getroffen pelsdierhouder in vergelijking tot andere getroffen pelsdierhouders onevenredig wordt geraakt, is dan niet meer aan de orde. Dat betekent voor de toepassing van dit wetsvoorstel dat schade uitsluitend voor vergoeding in aanmerking komt voor zover deze het rechtstreeks gevolg is van de vervroegde beëindiging en uitstijgt boven het normaal maatschappelijk risico.”

In bepaalde situaties kan een toets aan de speciale last dus achterwege blijven. In andere gevallen, zoals die van de veevoerproducenten in het in dit artikel besproken arrest van het hof, kan het vereiste van de speciale last wel degelijk van groot belang zijn. Het bepalen van de juiste referentiegroep is daarbij cruciaal voor het onderbouwen of juist bestrijden van een nadeelcompensatieclaim.

Heeft u vragen over dit artikel of over nadeelcompensatie in het algemeen? Belt of mailt u gerust met Hanna Zeilmaker en Lukas Wichern, specialisten nadeelcompensatie bij Dirkzwager.