Wanneer leidt legalisering van een vogelasiel tot planschade?
De aanvrager om tegemoetkoming in planschade exploiteert een pluimveebedrijf in de gemeente Someren. Het pluimveebedrijf richt zich op het grootbrengen van kuikens tot kippen.
Op ongeveer één kilometer afstand van het pluimveebedrijf bevindt zich een vogelasiel. Dat was ter plaatse in strijd met het bestemmingsplan aanwezig. Op 20 december 2017 heeft de raad van de gemeente Someren het bestemmingsplan ‘Vogelasiel Someren’ vastgesteld. Door dit bestemmingsplan werd het vogelasiel alsnog gelegaliseerd.
Het pluimveebedrijf stelt dat het als gevolg van dit bestemmingsplan schade lijdt. Volgens het pluimveebedrijf zijn opfokorganisaties als gevolg van de vaststelling van het bestemmingsplan gestopt met het plaatsen van kuikens op het bedrijf. Dit vanwege de nabijheid van het vogelasiel en de daarbij behorende risico’s op verspreiding van dierziektes.
In het primaire besluit en in bezwaar heeft het college van Someren de aanvraag van het pluimveebedrijf om tegemoetkoming in planschade afgewezen. Volgens het college is de kennisgeving van opfokorganisaties dat zij geen gebruik meer zullen maken van de diensten van het pluimveebedrijf het gevolg van beslissingen van privaatrechtelijke aard, en betreft dit niet een rechtstreeks ruimtelijk gevolg van de wijziging van de bestemming voor het vogelasiel. De eventuele schade die uit deze privaatrechtelijke beslissingen voortvloeit komt volgens het college niet voor tegemoetkoming op de voet van artikel 6.1 van de Wro in aanmerking.
In beroep oordeelde de rechtbank dat de pluimveebedrijf strikt genomen geen schade lijdt door het nieuwe bestemmingsplan, maar door de keuze van de opfokorganisaties om de bestaande overeenkomst op te zeggen of geen nieuwe overeenkomst aan te gaan. Wel blijkt volgens de rechtbank uit de verklaringen van getuigen in een voldoende redelijke mate van waarschijnlijkheid dat de aanwezigheid van een vogelasiel invloed heeft op opfokorganisaties bij de selectie van pluimveebedrijven. De schade zou daarom niet zijn ontstaan zonder de nieuwe planologische maatregel, aldus de rechtbank. De rechtbank was van oordeel dat het in de rede ligt om in deze specifieke situatie een toerekening naar redelijkheid toe te passen, waarbij het antwoord op de vraag aan welke gebeurtenis of gebeurtenissen de schade wordt toegerekend, afhangt van diverse factoren en de omstandigheden van het geval. Hierbij werd door de rechtbank in aanmerking genomen dat door de positieve bestemming van het vogelasiel op zijn minst een risico voor het pluimveebedrijf is geschapen en dat dit risico zich vervolgens heeft verwezenlijkt.
Waarom telt alleen het objectief te verwachten ruimtelijk gevolg?
Alleen objectief te verwachten ruimtelijke gevolgen relevant
In hoger beroep oordeelt de Afdeling dat bij de beoordeling of sprake is van een nadeliger situatie ten gevolge van een planologische wijziging alleen de ruimtelijke gevolgen relevant zijn. Daarbij zijn bovendien alleen de ten tijde van de inwerkingtreding van de desbetreffende planologische maatregel objectief te verwachten gevolgen van het nieuwe planologische regime van belang. Subjectieve elementen spelen geen rol. In de planologische vergelijking mag daarom alleen rekening worden gehouden met zorgen over gezondheidsrisico’s als gevolg van een planologische maatregel, indien voor die zorgen aanwijzingen zijn te vinden in wetenschappelijke informatie die op de peildatum van de inwerkingtreding van de planologische maatregel beschikbaar was.
Toegepast op dit geval vindt de Afdeling dat niet is voldaan aan dit criterium van aanwijzingen in wetenschappelijke informatie. Op de peildatum inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan was er op grond van de beschikbare wetenschappelijke gegevens of richtlijnen van overheidswege geen reden om aan te nemen dat de aanwezigheid van het vogelasiel op een afstand van ruim een kilometer het risico op verspreiding van dierziektes in het pluimveebedrijf doet toenemen. Het college heeft in de planologische vergelijking dan ook terecht geen rekening gehouden met de vrees van de opfokorganisaties voor dierziektes in het pluimveebedrijf als gevolg van de aanwezigheid van het vogelasiel. Dat betekent dat het pluimveebedrijf door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingplan niet in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren. Om die reden wordt niet meer toegekomen aan de causaliteitsvraag of het pluimveebedrijf als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, en dus ook niet aan de vraag naar de toerekening naar redelijkheid van die schade, of de omvang van die schade. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zo oordeelt de Afdeling.
Wat betekent deze uitspraak voor planschade en causaliteit?
Deze uitspraak is interessant omdat de Afdeling daarin een duidelijk onderscheid maakt tussen enerzijds de planologische vergelijking en anderzijds het causaal verband tussen de planologische wijziging en de door de aanvrager om tegemoetkoming in planschade geleden schade.
Bij de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade moet allereerst een vergelijking worden gemaakt tussen het oude en het nieuwe planologische regime. In die vergelijking worden alleen ruimtelijke en objectief te verwachten gevolgen betrokken. Pas wanneer uit de planologische vergelijking blijkt dat de aanvrager in een nadeligere planologische positie is komen te verkeren, kan worden toegekomen of de vraag of de door de aanvrager gestelde schade een gevolg is van c.q. in causaal verband staat met de planologische wijziging.
In dit geval was de Afdeling van oordeel dat de door het pluimveebedrijf gestelde zorgen van de opfokbedrijven over het risico op verspreiding van dierziektes als gevolg dan de aanwezigheid van het vogelasiel geen objectief te verwachten ruimtelijk gevolg zijn van het bestemmingsplan waarmee het vogelasiel is gelegaliseerd. Bij die stand van zaken sneuvelt de aanvraag van het pluimveebedrijf al bij de planologische vergelijking. Aan de beoordeling van het causaal verband wordt dus niet toegekomen.
Het is volgens ons overigens nog maar de vraag of het pluimveebedrijf wel recht zou hebben gehad op een tegemoetkoming in planschade indien de Afdeling de zorgen van de opfokbedrijven over het risico op verspreiding van dierziektes wél zou hebben aangemerkt als een objectief te verwachten ruimtelijk gevolg van het bestemmingsplan ter legalisering van het vogelasiel. In dat geval zou de Afdeling zijn toegekomen aan de beoordeling van het causaal verband tussen de door het pluimveebedrijf gestelde schade en de inwerkingtreding van het bestemmingsplan.
Voor de beoordeling van het causaal verband hanteert de Afdeling de maatstaf dat sprake moet zijn van een rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de schade en het nieuwe planologische regime. Daarvoor is een noodzakelijke voorwaarde (condicio sine qua non) dat de schade niet zou zijn ontstaan zonder de nieuwe planologische maatregel. Daarnaast moet de schade in zodanig verband staan met die maatregel, dat deze schade het betrokken bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid (het egalitébeginsel) en van de schade (zuivere vermogensschade), de strekking van het schadeveroorzakende handelen (rechtmatig overheidshandelen in het algemeen belang) en de mate van verwijdering tussen de schade en de gestelde schadeoorzaak, als een gevolg daarvan kan worden toegerekend en daarom voor tegemoetkoming in aanmerking komt (ABRvS 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, r.o. 40). Deze relatief strenge maatstaf brengt met zich dat schade die de aanvrager lijdt doordat derden naar aanleiding van de planologische maatregel overeenkomsten opzeggen of geen nieuwe overeenkomsten aangaan doorgaans niet wordt aangemerkt als schade die in een rechtstreeks oorzakelijk verband staat met de planologische maatregel (zie bijvoorbeeld ABRvS 12 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1933; ABRvS 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2025 en ABRvS 6 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR0494 ). Gelet daarop kunnen wij ons voorstellen dat de Afdeling in dit geval zou hebben geoordeeld dat de door het pluimveebedrijf gestelde schade niet een rechtstreeks gevolg is van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, maar van de ondernemersbeslissingen van de opfokbedrijven bij het selecteren van pluimveebedrijven.
Verder is het vermeldenswaardig dat de gestelde schadeoorzaak in dit geval bestond uit het planologisch legaliseren van een al bestaand vogelasiel. Volgens vaste rechtspraak geeft de legalisering van een bestaande illegale situatie in beginsel geen aanspraak op een tegemoetkoming in planschade. De schade wordt in dat geval geacht niet te zijn veroorzaakt door de planologische maatregel, maar door de al bestaande illegale situatie. Dit beginsel lijdt slechts uitzondering als de aanvrager de bezwaren tegen de illegale situatie in voldoende mate heeft geuit jegens het bevoegd gezag (ABRvS 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, r.o. 41). In zowel de uitspraak van de rechtbank in eerste aanleg als de uitspraak van de Afdeling in hoger beroep wordt geen aandacht besteed aan deze rechtspraak over het legaliseren van bestaande illegale situaties. Kennelijk gaf het partijdebat daartoe geen aanleiding.
Heeft u vragen over dit artikel of over planschade/nadeelcompensatie in het algemeen? Neem gerust contact met ons op.
