Belang van gedegen en volledig onderzoek
De burgemeester is volgens artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet belast met de handhaving van de openbare orde. In het kader van die handhaving, kan de burgemeester bijvoorbeeld besluiten om een gebiedsverbod op te leggen of om een bedrijfspand of woning te sluiten. Ook kan de burgemeester op grond van artikel 172 lid 3 de bevelen geven die hij noodzakelijk acht. Dit wordt ook wel de ‘lichte bevelsbevoegdheid’ genoemd.
De geschiktheid van de inzet van een openbare ordebevoegdheid hangt steeds af van de specifieke omstandigheden van het geval. Zo ook bij (bijvoorbeeld) de toepassing van de lichte bevelsbevoegdheden die is gericht op de onmiddellijke handhaving van de openbare orde. Voor het inzetten van deze bevoegdheid is vereist dat sprake is van een situatie waarin direct optreden noodzakelijk is, zodat de ernst van de dreiging onmiddellijke ingrijpen rechtvaardigt. Pas wanneer uit de concrete feiten blijkt dat acuut gevaar voor verstoring van de openbare orde dreigt, mag van deze bevoegdheid gebruik worden gemaakt.
In de praktijk vormt een bestuurlijke rapportage of een proces-verbaal van de politie meestal de grondslag voor het besluit van de burgemeester. De burgemeester is op basis van deze bevindingen verplicht om de toepassing van een openbare ordebevoegdheid zorgvuldig en concreet te motiveren. Zo kan een gebiedsverbod uitsluitend worden opgelegd indien uit het dossier aantoonbaar en concreet blijkt dat er sprake is van (verdere) verstoring van de openbare orde. Indien de burgemeester dit niet, of onvoldoende, aannemelijk maakt, is het besluit ondeugdelijk gemotiveerd en zal het in bezwaar, beroep of bij een voorlopige voorziening geen stand houden (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RBOBR:2024:2588).
Knelpunten bij online toezicht politie
De huidige Politiewet biedt de politie slechts in beperkte mate de bevoegdheid om onderzoek te verrichten in publiek toegankelijke bronnen. Persoonsgegevens die tijdens dergelijk onderzoek worden verzameld, kwalificeren als politiegegevens in de zin van artikel 1 onder a Wet politiegegevens. Onlineonderzoek door de politie is op dit moment slechts toegestaan zolang dat onderzoek niet meer dan een beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen maakt.
Het beeld rijst dat aanwijzingen voor mogelijke verstoringen van de openbare orde steeds minder met het blote oog waarneembaar zijn. In toenemende mate bevinden deze aanwijzingen zich in het online domein, bijvoorbeeld in de vorm van uitingen op sociale media. De Politiewet voorziet echter niet expliciet in de bevoegdheid om systematisch het online gedrag van individuen te monitoren én te verwerken in rapporten. Wanneer de politie online gedragingen volgt, wordt immers al snel geoordeeld dat sprake is van een meer dan beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Dit is het geval zodra een bepaald aspect van het leven van een persoon min of meer volledig in kaart wordt gebracht (vgl. ECLI:EU:C:2024:830).
De huidige beperkingen zorgen ervoor dat de politie, naar het oordeel van de minister, slechts een zeer fragmentarisch beeld verkrijgt bij onderzoek in publiek toegankelijke bronnen. Hierdoor kunnen potentieel belangrijke aanwijzingen voor een dreigende openbare ordeverstoring niet, of slechts in beperkte mate, worden meegewogen in bestuurlijke analyses en rapportages. Daardoor wordt een effectieve handhaving van de openbare orde bemoeilijkt.
Twee voorgestelde bevoegdheden
De minister stelt voor om twee nieuwe bevoegdheden in het leven te roepen. Beide bevoegdheden zien op een bevel dat de burgemeester aan de politie zou kunnen geven.
- De eerste bevoegdheid ziet op het geven van een bevel om onderzoek te doen naar persoonsgegevens in publiek toegankelijke bronnen. Deze bevoegdheid is volgens de (concept) memorie van toelichting uitdrukkelijk niet gericht op onderzoek naar bepaalde personen/ organisaties.
- De tweede bevoegdheid ziet op het doen van persoonsgericht onderzoek naar persoonsgegevens in publiek toegankelijke bronnen. Daarbij mag de ambtenaar van de politie een persoon online volgen en de persoonsgegevens overnemen.
Voorwaarden bevel tot online onderzoek bij openbare orde
De burgemeester mag een dergelijk bevel niet zomaar geven. Er moet worden voldaan aan de volgende voorwaarden: Voorwaarden voor
- Er is sprake van een ernstige ordeverstoring/ een concrete aanwijzing dat deze zal plaatsvinden
- Er is voorafgaand aan het bevel een machtiging van de rechter-commissaris verleend
- Voor persoonsgericht onderzoek geldt de aanvullende eis dat aannemelijk moet zijn dat de betrokkene een substantiële rol heeft bij de verstoring
- Daarnaast benadrukt de toelichting dat een bevel slechts mag worden gegeven indien: (a) het gebruikmaken van de bevoegdheid noodzakelijk is om ernstige verstoringen van de openbare orde te voorkomen, te beletten of te beëindigen en (b)niet verder gaat dan noodzakelijk is om dit doel te bereiken.
Het onderzoek mag zich uitsluitend richten op publiek toegankelijke bronnen. Volgens het wetsvoorstel zijn dit bronnen die via het internet te benaderen zijn, gepubliceerd zijn en in principe niet zijn afgeschermd met beveiligingsmaatregelen. Onder beveiliging wordt in het wetsvoorstel verstaan: een bron waarbij daadwerkelijk effectieve controle plaatsvindt ten aanzien van wie toegang wordt verleend. Het enkele feit dat er een financiële drempel is om een bron te bekijken, doet in beginsel niet af aan het publieke karakter van die bron. Ook het vereiste om een account aan te maken en in te loggen, maakt een bron op zichzelf niet tot een niet-publieke bron, zolang er geen sprake is van effectieve toegangscontrole.
Kanttekeningen bij Wetsvoorstel gegevensvergaring openbare orde
De ervaring leert dat het in de praktijk soms lastig is om op basis van een bestuurlijke rapportage voldoende gemotiveerd aan te tonen dat sprake is van een (dreigende) verstoring van de openbare orde. Dit is een knelpunt dat terecht extra aandacht verdient van wetgever en beleidsmakers, omdat een zorgvuldig onderbouwde motivering essentieel is voor het rechtmatig inzetten van zware bestuurlijke bevoegdheden. Onvoldoende onderbouwde rapportages kunnen immers leiden tot ondeugdelijke besluiten, die bij bezwaar en beroep geen standhouden en zo het (vertrouwen in) bestuursoptreden ondergraven.
Opvallend is dat dit wetsvoorstel voorziet in een machtigingsbevoegdheid voor de rechter-commissaris in strafzaken, terwijl de beoogde bevelsbevoegdheid het karakter van bestuurlijke (en geen strafrechtelijke) interventie heeft. Een bevel ziet immers op de bescherming van de openbare orde en niet op de opsporing of vervolging van strafbare feiten. Het strafrecht en bestuursrecht zijn, juist op dit punt, te onderscheiden domeinen. Het Openbaar Ministerie speelt geen formele rol bij de handhaving van de openbare orde, wat de keuze voor toetsing door de rechter-commissaris in strafzaken minder voor de hand liggend maakt. Een bestuursrechtelijke toetsing, door bijvoorbeeld de voorzieningenrechter of de bestuursrechter, zou logischer aansluiten bij de aard van het bevel.
Ten slotte ontbreekt vooralsnog duidelijkheid over de precieze invulling van het begrip ‘openbaar volgen’. Wanneer wordt online gedrag als ‘openbaar volgen’ aangemerkt? Gaat dat slechts om het observeren van publiek toegankelijke accounts, of omvat het ook het systematisch monitoren of zelfs analyseren van gedragspatronen? Nu rechtszekerheid en waarborgen van privacy hier zwaar wegen, is het wenselijk dat de wetgever deze definitie expliciteert en begrenst, zodat betrokkene, uitvoerders en de rechter precies weten wat is toegestaan en wat niet.
Wetsvoorstel in behandeling
De internetconsultatie is inmiddels afgesloten en het wetsvoorstel ligt nu bij de Tweede Kamer voor verdere behandeling. Zodra er nieuwe stappen in het wetgevingsproces worden gezet, zullen wij u op de hoogte brengen! Heeft u vragen over dit wetsvoorstel, of de inzet van openbare ordemaatregelen? Wij helpen u graag verder. Neem gerust contact op.
Gerelateerd
Algemeen bestuursrecht
