Welke bevoegdheden heeft de burgemeester bij sluiting van een pand?
De burgemeester is belast met het handhaven van de openbare orde en veiligheid. Als de openbare orde ernstig wordt verstoord, of de vrees daarvoor bestaat, heeft de burgemeester verschillende bevoegdheden om een pand te sluiten. Dit is aan de orde als in een pand vuurwapens of explosieven aanwezig zijn. Voor het sluiten van niet-woningen kan de grondslag daarvoor liggen in artikelen 172, 174, artikel 174a of artikel 175 van de Gemeentewet, of de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Omdat deze artikelen een verschillend toetsingskader hebben is het belangrijk om te bepalen wélk artikel in een individueel geval van toepassing is.
Directe en reguliere ordehandhaving: welke bevoegdheden gelden?
Bij de bevoegdheden kan een onderscheid worden gemaakt tussen bevoegdheden die zijn gericht op de onmiddellijke handhaving van de openbare orde en niet-onmiddellijke handhaving van de openbare orde.
- Dit onderscheid is o.a. relevant omdat artikel 5:23 van de Awb stelt dat afdeling 5.3.1 van de Awb niet van toepassing is op de onmiddellijke handhaving van de openbare orde. Dit betekent bijvoorbeeld dat in dergelijke situaties niet vooraf een bevel op schrift opgesteld hoeft te worden.
- De bevoegdheden die zien op de onmiddellijke handhaving van de openbare orde zijn te vinden in artikel 172 lid 3, artikel 174 lid 2 en artikel 175 van de Gemeentewet.
- De overige (reguliere) bevoegdheden zijn te vinden in artikel 151a (prostitutie), artikel 151c (cameratoezicht), artikel 174a (woningsluiting) en artikel 151d (aanpak woonoverlast) van de Gemeentewet
Wanneer is sprake van een acute situatie die directe sluiting rechtvaardigt?
Om te bepalen of de inzet van een onmiddellijke openbare orde bevoegdheid geschikt is, dient te worden beoordeeld aan de hand van de concrete situatie. Dergelijke bevoegdheden zijn immers van oudsher toegesneden op de feitelijke handhaving van de openbare orde dus er dient wél sprake te zijn van een situatie waarin gesteld kan worden dat direct optreden vereist is. Een voorbeeld hiervan is het beschieten van een bedrijfspand met een vuurwapen (vgl. ECLI:NL:RVS:2021:631).
Het is van belang om te onderstrepen dat de lichte bevelsbevoegdheid ex artikel 172, derde lid, Gemeentewet slechts mag worden ingezet wanneer geen andere wettelijke grondslag – zoals die uit de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) – beschikbaar is voor bestuurlijk optreden.1 Deze terughoudendheid vindt haar grond in het feit dat deze bevoegdheid minder voorzienbaar is en een beperkte democratische legitimatie kent.2
Hoewel ons geen jurisprudentie bekend is waarin expliciet wordt geoordeeld dat toepassing van artikel 174, tweede lid, Gemeentewet de voorkeur verdient boven artikel 172, derde lid, menen wij dat het – waar mogelijk – wenselijk is om primair gebruik te maken van artikel 174, tweede lid. Deze bepaling is immers specifiek toegesneden op het reguleren van de orde in voor het publiek toegankelijke gebouwen, met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid. Daarbij moet worden onderstreept dat ook artikel 174, tweede lid, een restbevoegdheid betreft. Dat wil zeggen: deze bevoegdheid komt pas in beeld indien een specifieke grondslag in de APV ontbreekt. Indien een sluitings- of bevelsbevoegdheid rechtstreeks uit de APV kan worden afgeleid, dan verdient die verordening, gelet op haar democratische legitimatie en grotere voorzienbaarheid, de voorkeur boven het optreden op grond van artikel 174 Gemeentewet.
Wanneer is een pand een voor het publiek openstaand gebouw?
Of de burgemeester toepassing kan geven aan artikel 174, tweede lid, Gemeentewet, hangt in de eerste plaats af van de vraag of sprake is van een voor het publiek openstaand gebouw. Indien dat niet het geval is, ontbreekt de toepassingsvoorwaarde van artikel 174, tweede lid, en kan de burgemeester uitsluitend terugvallen op andere bevoegdheden, zoals artikel 172, derde lid (lichte bevelsbevoegdheid), artikel 175 (noodbevel), of op grondslagen uit de APV.
De vraag of een pand als openbaar toegankelijk kwalificeert is casuïstisch, en zal per geval beoordeeld moeten worden aan de hand van het feitelijk deurbeleid. Relevant daarbij is of het gebouw in beginsel voor een onbeperkt aantal personen toegankelijk is.3 Uiteindelijk is het aan de burgemeester om aannemelijk te maken dat een pand een voor het publiek openstaand gebouw is, indien hij/zij dit pand sluiten op grond van artikel 174 Gemeentewet.
Als een bedrijfspand alleen op afspraak kan worden betreden is geen sprake van een voor het publiek openstaand gebouw.4 Ook een pand waar hoofzakelijk bruilofts- en bedrijfsfeesten worden georganiseerd, en bezoekers alleen bij het tonen van een uitnodiging naar binnen mogen, ontbreekt het openbare karakter.5 Dat er ook sporadisch publieke feesten in het eerdergenoemde pand werden georganiseerd deed hier niet aan af.
Sluiting op basis van de APV: wanneer is dit van toepassing?
Als er sprake is van een voor het publiek openstaand gebouw, dan zal de APV van de gemeente vaak ook een soortgelijke bepaling hebben om het pand te sluiten. Een dergelijke bepaling strekt echter niet tot toepassing van artikel 174 Gemeentewet, maar berust op de algemene verordenende bevoegdheid die een gemeenteraad toekomt.6 De APV staat daar dus in zoverre los van en komt zijn eigen grondslag toe.7 Omdat artikel 174 Gemeentewet is bedoeld voor onmiddellijke bevelen waar geen reguliere bevoegdheden toepasselijk zijn, heeft het de voorkeur om gebruik te maken van een artikel uit de APV als daar twijfels over bestaan. In de praktijk worden beide bepalingen wel in samenhang gezien.8
Toepassing van artikel 174a Gemeentewet op niet-woningen
Als is vastgesteld dat het pand niet een voor het publiek toegankelijk gebouw betreft, dan kan de burgemeester het pand mogelijk sluiten op basis van de lichte bevelsbevoegdheid van artikel 172 van de Gemeentewet. Zoals toegelicht moet de burgemeester wél nagaan of het pand niet op basis van andere bevoegdheden gesloten kan worden. Daaronder valt mogelijk ook de bevoegdheid om niet voor publiek toegankelijke lokalen te sluiten op basis van artikel 174a van de gemeentewet.
In de praktijk wordt artikel 174a van de Gemeentewet zelden toegepast op niet-woningen.9 Op grond van de letterlijke tekst van het artikel is het echter mogelijk om een volledig gebouw op basis van dit artikel te sluiten.10 Desalniettemin worden niet-woningen in dergelijke gevallen toch vaker gesloten op basis van artikel 172 van de Gemeentewet of de APV.
Hoe lang mag een pand gesloten blijven?
Overigens dient te worden opgemerkt dat de duur van een sluiting relevant is bij het bepalen welke bevoegdheid ingezet kan worden. Voor de onmiddelijke ordehandhavingsbevoegdheden geldt dat de sluiting slechts van beperkte duur mag zijn.11 Indien de burgemeester over wil gaan tot een lange sluiting (van een niet-woning), dan dient de APV daarvoor een grondslag te bieden. Ter illustratie verwijzen wij naar een Afdelingsuitspraak van 7 mei 2025:
“Uit de toelichting op artikel 2:43a van de APV volgt namelijk dat artikel 174 van de Gemeentewet de burgemeester de mogelijkheid geeft om over te gaan tot sluiting indien sprake is van een ordeverstoring die concreet voorzienbaar is en een actuele dreiging vormt voor de ordelijke gang van zaken, waartegen onmiddellijk moet worden opgetreden. De sluiting kan op basis van artikel 174 van de Gemeentewet slechts van korte duur zijn. Soms is een langere sluiting wenselijk, waarvoor de burgemeester de bevoegdheid niet kan ontlenen aan artikel 174 Gemeentewet. Artikel 2:43a van de APV voorziet in die mogelijkheid.”12
Conclusie: bepaal goed welke bevoegdheid van toepassing is!
Zoals uit het bovenstaande blijkt heeft de burgemeester verschillende bevoegdheden om een niet-woning te sluiten bij handhaving van de openbare orde. De burgemeester dient goed te bepalen welke bevoegdheden hij of zij gebruikt. Onderstaand hebben wij gemakshalve een stroomschema opgesteld.
Heeft u vragen over de sluiting van gebouwen of de inzet van andere openbare orde-bevoegdheden? Neem dan contact op met Duncan Siebert of Hidde Israël.
[1] Rechtbank Amsterdam 19 april 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:2167.
[2] ABRvS 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2993.
[3] Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 juli 2003, r.o. 2.4, (ECLI:NL:RVS:2003:AH9858) en de uitspraken van de Rechtbank Amsterdam van 3 augustus 2021, r.o. 3.4, (ECLI:NL:RBAMS:2021:4293) en 12 oktober 2021, r.o. 9 en 10 (ECLI:NL:RBAMS:2021:7921).
[4] Rechtbank Midden-Nederland 13 mei 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:2280.
[5] Rechtbank Midden-Nederland 28 mei 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:2617.
[6] Rechtbank 's-Hertogenbosch 15 maart 2012, ECLI:NL:RBSHE:2012:BV8956.
[7] Rechtbank Amsterdam 18 april 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:2492.
[8] ABRvS 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2704.
[9] Er zijn echter wél voorbeelden waaruit blijkt dat burgemeester zich bevoegd achten om bedrijfspanden/ ruimten te sluiten op basis van artikel 174a Gemeentewet. Zie bijvoorbeeld: Vzr. rechtbank Oost-Brabant 27 oktober 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:5135, Vzr. rechtbank Noord-Holland 29 november 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:13863.
[10] Ook de minister heeft toegelicht dat het grotere geheel op basis van artikel 174a gesloten kan worden, zie: Kamerstukken II 2022/23, 36 217, nr. 6, p. 13.
[11] ABRvS 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2993.
[12] ABRvS 7 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2063.
