Bekrachtigingsuitspraak Palace Wyck: onteigeningsbelang en algemene beginselen van behoorlijk bestuur

De casus

De gemeente Maastricht heeft het voornemen om het plangebied “Palace” in het centrum van Maastricht te herontwikkelen. De herontwikkeling bestaat uit de bouw van een hotel, zeven stadsvilla’s en een ondergrondse parkeergarage. Om de herontwikkeling planologisch mogelijk te maken heeft de raad van Maastricht op 20 april 2021 het bestemmingsplan Palace Wyck e.o. vastgesteld. Met de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2024 is het bestemmingsplan onherroepelijk geworden.

Om de herontwikkeling uit te voeren moet de gemeente kunnen beschikken over de eigendom van een woning met bijbehorende tuin en opstallen. De woning wordt door de eigenaar (belanghebbende 1) verhuurd aan een huurder (belanghebbende 2). De woning wordt mede bewoond door de partner van de eigenaar (belanghebbende 3). Voor de onteigening van de woning heeft de raad een onteigeningsbeschikking genomen.

Uitspraak van de rechtbank

Wettelijke vormvoorschriften

Als onderdeel van de wettelijke basistoets toetst de rechtbank zowel ambtshalve als op basis van de ingebrachte bedenkingen of de onteigeningsbeschikking tot stand is gekomen met inachtneming van de toepasselijke wettelijke vormvoorschriften.

De rechtbank stelt vast dat de gemeente de huurder (belanghebbende 2) weliswaar met een kennisgeving heeft geïnformeerd over de terinzagelegging van de ontwerp-onteigeningsbeschikking en de bijbehorende stukken, maar dat de gemeente heeft nagelaten om de ontwerp-onteigeningsbeschikking naar de huurder toe te sturen en de huurder te wijzen op de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen.

De rechtbank oordeelt dat het aannemelijk is dat de huurder door dit formele gebrek niet in zijn belangen is geschaad, zodat dit gebrek met toepassing van art. 6:22 Awb kan worden gepasseerd. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de huurder zelf een passieve houding heeft aangenomen. Zo heeft de huurder niet gereageerd op de meerdere brieven van de gemeente. Ook heeft de huurder ondanks de (gebrekkige) kennisgeving geen navraag gedaan naar de ontwerp-onteigeningsbeschikking en heeft hij geen zienswijze ingediend. Ook vindt de rechtbank relevant dat de huurder (belanghebbende 2) in hetzelfde huis woont als belanghebbende 1 en 3, en dat zij samen en met dezelfde advocaat optrekken in de onteigeningsprocedure. Dat maakt het aannemelijk dat de belanghebbenden elkaar op de hoogte hebben gehouden van de procedure en van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen. Gelet hierop gaat de rechtbank ervan uit dat de huurder hoe dan ook geen zienswijze zou hebben ingediend (r.o. 8.3.3.).

Naast de gebrekkige kennisgeving aan de huurder constateert de rechtbank nog een ander gebrek, namelijk de aanvankelijke, onterechte weigering van de gemeente om de advocaat van de belanghebbenden inzage te geven in de op hen betrekking hebbende logboeken, zonder dat de advocaat daarvoor een machtiging hoefde te laten zien. Ook dit gebrek passeert de rechtbank met toepassing van art. 6:22 Awb (r.o. 8.5.2).

Onteigeningsbelang

Ten aanzien van het onteigeningsbelang overweegt de rechtbank dat de ontwikkeling van het gebied Palace Wyck en omgeving is vastgelegd in het bestemmingsplan “Palace Wyck e.o.”, dat sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 onderdeel uitmaakt van het (tijdelijk deel van het) Omgevingsplan gemeente Maastricht. Volgens het wettelijke systeem (art. 11.6 aanhef en sub a Omgevingswet) is het omgevingsplan de grondslag voor het onteigeningsbelang. Met het in het omgevingsplan opgenomen bestemmingsplan is het onteigeningsbelang in beginsel gegeven (r.o. 9.2).

In het kader van de ambtshalve toetsing aan het onteigeningsbelang besteedt de rechtbank aandacht aan de toelichting bij het bestemmingsplan en aan het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 26 juni 2024 over de belangenafweging die de raad ten grondslag heeft gelegd aan het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. De rechtbank overweegt dat de Afdeling in de uitspraak van 26 juni 2024 expliciet heeft geoordeeld dat het wegbestemmen van de woning een algemeen belang dient, dat het onvermijdelijk is dat de woning moet wijken in het kader van de herontwikkeling en dat de raad het algemeen belang zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van de eigenaar bij het behoud van zijn woning (r.o. 9.5).

De belanghebbenden voeren aan dat de onteigening niet geschiedt in het algemeen belang, omdat de herontwikkeling uitsluitend private belangen zou dienen. De rechtbank overweegt hierover dat de integrale herontwikkeling van het verpauperde gebied een algemeen belang dient. Dat de in het bestemmingsplan toegekende bestemmingen (nu: functies) in lijn zijn met een goede ruimtelijke ordening (nu: evenwichtige toedeling van functies aan locaties) staat met de Afdelingsuitspraak over het bestemmingsplan ook vast. Het hotel waarvoor de woning plaats moet maken, maakt onderdeel uit van deze herontwikkeling en moet daarom geacht worden in het algemeen belang te zijn. Dat de uitvoering ter hand zal worden genomen door een projectontwikkelaar en dat wat betreft het hotel sprake zal zijn van commerciële exploitatie ontneemt naar het oordeel van de rechtbank niet het algemeen belang aan de herontwikkeling (r.o. 9.7).

De belanghebbenden voeren verder aan dat het belang om ter plaatse een hotel te exploiteren niet opweegt tegen hun belangen. Hierover overweegt de rechtbank dat de toets van het onteigeningsbelang zoals die voortvloeit uit de Omgevingswet (en uit de jurisprudentie van de Kroon) nauwelijks meer behelst dan de vraag of de ontwikkeling mogelijk is gemaakt in het omgevingsplan. De rechtbank kan eigenlijk niet anders dan oordelen dat hier sprake is van een onteigeningsbelang. Dit komt volgens de rechtbank ook door de expliciete oordelen van de Afdeling in de uitspraak van 26 juni 2024, zoals het oordeel dat de raad het algemeen belang zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van de eigenaar bij het behoud van zijn woning. Met dit oordeel lijkt de Afdeling niet alleen de (motivering voor de) ruimtelijk-planologische aanvaardbaarheid te hebben getoetst, maar ook een doorkijk te hebben gegeven naar de vraag of ten behoeve van het bestemmingsplan onteigend mag worden, aldus de rechtbank. (r.o. 9.9).

Noodzaak

De belanghebbenden voeren onder meer aan dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd dat de woning noodzakelijk is voor de realisatie van het plan, aangezien op dezelfde locatie een nieuwe woning wordt gerealiseerd. Volgens belanghebbenden valt niet in te zien waarom de woning niet kan worden ingepast.

De rechtbank overweegt hierover dat dit argument mede van planologische aard is. In de bestemmingsplanprocedure heeft de Afdeling geoordeeld dat de herontwikkeling die het bestemmingsplan mogelijk maakt niet kan worden bereikt als de woning behouden blijft, en dat de raad voldoende heeft onderbouwd dat er geen alternatieve mogelijkheden zijn. Ook in de onteigeningsprocedure is niet gebleken van dergelijke alternatieven, zodat de rechtbank geen aanleiding ziet voor het oordeel dat onvoldoende is onderbouwd dat de onroerende zaak noodzakelijk is voor het plan.

De rechtbank is verder van oordeel dat de gemeente een redelijke poging heeft ondernomen om de woning minnelijk te verwerven. De door de gemeente gedane biedingen zijn naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk. Ook heeft de gemeente voldoende onderzoek gedaan naar de mogelijkheid om de eigenaar en zijn partner bij wijze van schadevergoeding in natura vervangende huisvesting aan te bieden. Daarmee komt de rechtbank tot de conclusie dat de onteigening van de woning noodzakelijk is (r.o. 10.16).

Urgentie

De belanghebbenden voeren verschillende argumenten aan op grond waarvan het niet aannemelijk zou zijn dat binnen drie jaar na de inschrijving van de onteigeningakte in de openbare registers een begin wordt gemaakt met de verwezenlijking van de beoogde herontwikkeling. De belanghebbenden wijzen onder meer op prijsstijgingen, de stikstofproblematiek, een conflict tussen de ontwikkelaar en de projectarchitect, en een in de gemeenteraad ingediend amendement om de overeenkomst tussen de gemeente en de ontwikkelaar te ontbinden.

De rechtbank overweegt dat de uitvoerbaarheid van het plan ook al aan de orde is gesteld in de bestemmingsplanprocedure. Met de uitspraak van de Afdeling in die procedure is het bestemmingsplan onherroepelijk geworden. Daarmee is de haalbaarheid van het plan in juridische zin gegeven. De ex nunc-toets gaat naar het oordeel van de rechtbank niet zover dat deze afdoet aan een in werking getreden en onherroepelijk bestemmingsplan en dat de in de bestemmingsplanprocedure verrichte toets zou moeten worden overgedaan. In het kader van de onteigeningsprocedure hoeven de in het kader van de bestemmingsplanprocedure verrichte onderzoeken daarom niet geactualiseerd te worden. De planologische aspecten kunnen in de onteigeningsprocedure alleen nog een rol spelen voor zover nieuwe (planologische) informatie of nieuwe feiten en omstandigheden maken dat geoordeeld moet worden dat het bestemmingsplan niet meer verwezenlijkt kan worden of als aannemelijk is dat de benodigde vergunningen niet meer kunnen worden verleend. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan in dit geval geen sprake (r.o. 11.6.2).

Ook de overige argumenten van de belanghebbenden doen naar het oordeel van de rechtbank niet af aan de uitvoerbaarheid van het plan. De overeenkomst tussen de gemeente en de ontwikkelaar is niet ontbonden, het daartoe strekkende amendement is nog voor de behandeling ingetrokken, en de projectontwikkelaar heeft ter zitting bevestigd dat het vertrek van de architect geen belemmering vormt voor de uitvoerbaarheid van het plan, omdat zo nodig een andere architect kan worden aangetrokken. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de onteigening voldoende urgent is (r.o. 11.7).

Toetsing aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur

In hun bedenkingen hebben de belanghebbenden het standpunt ingenomen dat de onteigeningsbeschikking in strijd is met een aantal beginselen van behoorlijk bestuur, namelijk het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Omdat de belanghebbenden alleen de vermeende strijdigheid met het evenredigheidsbeginsel hebben onderbouwd, en omdat de rechtbank voor zover de ambtshalve basistoets reikt niet gebleken is van strijdigheid met de overige genoemde beginselen van behoorlijk bestuur, kan het beroep van de belanghebbenden op deze overige beginselen niet slagen (r.o. 12.1).

De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of er – los van de criteria belang, noodzaak en urgentie – in de bekrachtigingsprocedure ook ruimte is voor een toets aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend. Bij het nemen van een onteigeningsbeschikking is namelijk sprake van handelen van een bestuursorgaan. Daarop zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing. Weliswaar is er deels een overlap met de in de bijzondere wet specifiek voorgeschreven toets aan het onteigeningsbelang, de noodzaak en de urgentie, maar dat laat onverlet dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing zijn. De rechtbank is van oordeel dat er ook nog ruimte bestaat voor toetsing aan die algemene beginselen omdat deze een ruimere reikwijdte hebben dan de specifiek benoemde toetsingscriteria. In zoverre is de onteigeningsbeschikking volgens de rechtbank niet anders dan andere beschikkingen als bedoeld in artikel 1:3 lid 2 Awb (r.o. 12.5).

Dat de rechtbank toekomt aan een inhoudelijke toets aan het evenredigheidsbeginsel mag de belanghebbenden echter niet baten. De rechtbank komt namelijk tot het oordeel dat de persoonlijke omstandigheden van de belanghebbenden, en in het bijzonder die van de eigenaar (belanghebbende 1), niet zo uitzonderlijk zijn dat zij op zichzelf beschouwd het oordeel rechtvaardigen dat de raad niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot het geven van een onteigeningsbeschikking gebruik had mogen maken en daarmee dat de rechtbank de onteigeningsbeschikking niet kan bekrachtigen. Dit geldt te meer wanneer deze omstandigheden worden afgezet tegen het algemeen belang dat met de onteigening wordt gediend, aldus de rechtbank (r.o. 12.8).

Commentaar

Onteigeningsbelang

Deze uitspraak is interessant, onder meer vanwege de overwegingen van de rechtbank over het omgevingsplan als onteigeningsbelang. Naar het oordeel van de rechtbank is met het in het omgevingsplan opgenomen bestemmingsplan het onteigeningsbelang in beginsel gegeven (r.o. 9.2), behelst de toets van het onteigeningsbelang nauwelijks meer dan beantwoording van de vraag of de ontwikkeling mogelijk is gemaakt in het omgevingsplan, en is er bij de beoordeling van het onteigeningsbelang vrijwel geen ruimte meer voor een inhoudelijke toets of het belang van de voorgestane ontwikkeling zwaarder moet wegen dan het belang van de belanghebbenden (r.o. 9.9).

De overwegingen lijken erop te wijzen dat de rechtbank wel enige – maar dan wel zeer beperkte – ruimte ziet om bij de beoordeling van het onteigeningsbelang verder te kijken dan sec de vraag of de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer (onder uitsluiting van de bestaande vorm) mogelijk is gemaakt in het omgevingsplan (art. 11.6 aanhef en sub a Omgevingswet).

In dit verband is van belang dat de grondslagen voor onteigeningsbelang in art. 11.6 Omgevingswet moeten worden gezien als uitwerkingen van de regel dat onteigening alleen mag plaatsvinden in het algemeen belang (art. 11.1 Omgevingswet jo. art. 14 Grondwet). Volgens de Kroonjurisprudentie onder de Onteigeningswet kon niet worden onteigend indien daarmee uitsluitend private belangen werden gediend, zonder dat daarbij ook enig publiek belang was gemoeid. Zo onthield de Kroon in het door de rechtbank aangehaalde (voetnoot 22) Koninklijk Besluit van 21 januari 2000, Stc. 2000, nr. 38 (Landgraaf) de goedkeuring aan het besluit van de raad tot onteigening van een perceel om dit te gebruiken voor de vergroting van de huiskavel van de eigenaar van het aangrenzende perceel. De Kroon oordeelde dat met de onteigening weliswaar het particulier belang van deze eigenaar zou worden gediend, maar dat niet aannemelijk was gemaakt, dat daarbij een zodanig volkshuisvestingsbelang of ander publiek belang van de gemeente was betrokken dat dit onteigening zou rechtvaardigen. Wij vinden het goed voorstelbaar dat in zo’n geval ook onder de Omgevingswet niet onteigend kan worden.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Het oordeel van de rechtbank dat in de bekrachtigingsprocedure ruimte is voor een afzonderlijke toets aan de algemene beginselen is op zichzelf bezien weinig verrassend. Naast de door de rechtbank aangehaalde Harderwijk-uitspraak van de Afdeling en Kroonjurisprudentie, lijkt ook het onder de Onteigeningswet gewezen arrest van de Hoge Raad 5 januari 2018, ECLI:NL:HR:2018:7 (onteigening Hedwigepolder) ruimte te bieden voor een toetsing door de onteigeningsrechter aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Specifiek met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel is het wel de vraag hoe de toetsing daaraan (concreet: aan geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid) zich verhoudt tot het wettelijke noodzaakscriterium (art. 11.7 Ow). Zowel onder het systeem van de Onteigeningswet als dat van de Omgevingswet is onteigening een ultimum remedium, zodat een aanvullende noodzakelijkheidstoets over de band van het evenredigheidsbeginsel overbodig lijkt.

Verhouding bekrachtigingsprocedure tot planologische procedure

Ook interessant aan deze uitspraak zijn de overwegingen van de rechtbank over de verhouding tussen de bekrachtigingsprocedure en de planologische (bestemmingsplan)procedure. Bij de toets aan zowel het onteigeningsbelang, de noodzaak als de urgentie wordt de rechtbank geconfronteerd met argumenten van de belanghebbenden die mede planologisch van aard zijn.

In de planologische procedure heeft de Afdeling geoordeeld dat de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkeling in het algemeen belang is, dat het voor deze ontwikkeling noodzakelijk is dat (onder meer) de woning wordt gesloopt, en dat niet kan worden aangenomen dat het plan niet uitvoerbaar is. De rechtbank betrekt deze oordelen van de Afdeling expliciet bij de toets aan het onteigeningsbelang, de onteigeningsnoodzaak en de urgentie van de onteigening, en refereert zich daar (grotendeels) aan.

Wij kunnen deze benadering van de rechtbank goed volgen, zeker in het voorliggende geval, waarin het planologische besluit al onherroepelijk is, en waarin de Afdeling zelfs al een doorkijk lijkt te hebben gegeven naar de vraag of ten behoeve van dat besluit onteigend mag worden.

Er kunnen zich echter ook situaties voordoen waarin de rechter moet beslissen op de bekrachtiging, terwijl het planologische besluit dat de grondslag voor het onteigeningsbelang biedt nog niet onherroepelijk is. In zo’n situatie is het niet mogelijk om te refereren aan de uitkomst van de planologische procedure. Het is de vraag of de rechter in de bekrachtigingsprocedure in zo’n geval meer ruimte heeft om hoofdzakelijk planologische aspecten zoals uitvoerbaarheid en alternatieve mogelijkheden te betrekken in zijn oordeel. Wij menen dat hier terughoudendheid op zijn plaats is en dat de onteigeningsrechter er goed aan doet om de belanghebbende voor deze afweging te verwijzen naar de planologische procedure.

Heeft u vragen over dit artikel of over onteigening in het algemeen? Neemt u dan gerust contact op.