Achtergrond milieuzone
De gemeente Utrecht heeft zich in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (“NSL”) verplicht om een aantal luchtkwaliteitsmaatregelen uit te voeren. In dat kader heeft de raad van de gemeente Utrecht in 2013 het “Uitvoeringsprogramma 2013-2015, Gezonde lucht voor Utrecht” vastgesteld. Een van de uitvoeringsmaatregelen uit dit programma is het instellen van een milieuzone voor personen- en bestelauto’s die rijden op diesel.
Het college heeft vervolgens in 2014-2015 verkeersmaatregelen genomen om een milieuzone vast te stellen voor de binnenstad, het stationsgebied en het Jaarbeursplein (“het verkeersbesluit”). Deze maatregelen betroffen de plaatsing van waarschuwingsborden en verkeersborden C6 (geslotenverklaring voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen) met daarboven de tekst “milieuzone” en een onderbord met de tekst “voor dieselauto’s van voor 01.01.2001”. Deze combinatie van borden verklaart het gebied waarop de milieuzone van toepassing is verboden terrein voor personen- en bestelauto’s met dieselmotoren van vóór 1 januari 2001.
SSLU en KNAC
De Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (“SSLU”) en de vereniging Koninklijke Nederlandsche Automobiel Club (“KNAC”) hebben zich tegen de milieuzone verzet. Bij de rechtbank Midden-Nederland (ECLI:NL:RBMNE:2016:339) beoogt SSLU dat het college in het verkeersbesluit een onjuiste voorstelling heeft gegeven van de effecten van het instellen van de milieuzone. Volgens SSLU heeft de milieuzone slechts een marginaal en mogelijk zelfs een negatief effect op de luchtkwaliteit. KNAC is principieel tegenstander van de milieuzone en stelt dat uit het verkeersbesluit niet valt af te leiden of het besluit inhoudelijk wel overeenkomt met de onderliggende stukken en met het Uitvoeringsprogramma 2013-2015.
Vonnis rechtbank
De rechtbank concludeert dat het college in redelijkheid tot het verkeersbesluit heeft kunnen komen. Aan het besluit kleeft echter wel een motiveringsgebrek: het college heeft zich ten onrechte niet uitgelaten over het feit dat de effecten die te verwachten zijn van de milieuzone in werkelijkheid kleiner zijn dan de effecten zoals in het verkeersbesluit vermeld. Om die reden vernietigt de rechtbank het besluit, maar laat de rechtsgevolgen in stand. Reden is dat het college in zijn verweerschrift en ter zitting alsnog gemotiveerd uiteen heeft gezet dat de effecten van de milieuzone weliswaar kleiner zijn dan in het besluit genoemd maar dat niettemin sprake is van een verbetering van de luchtkwaliteit.
Uitspraak Afdeling
SSLU en KNAC zijn tegen het vonnis van de rechtbank in hoger beroep gegaan.[1]
Bevoegdheid
Bij de Afdeling betoogt KNAC dat het college niet bevoegd was om de milieuzone in te stellen. Daartoe had op nationaal niveau een besluit moeten worden genomen. Bovendien ontbreekt een wettelijke grondslag voor het plaatsen van het onderbord.
De Afdeling verwerpt dit beroep. Op grond van artikel 18 van de Wegenverkeerswet 1994 (“WVW 1994”) is het college bevoegd om het verkeersbesluit te nemen en de artikelen 8, 9 en 13 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (“BABW”) bieden het college de ruimte om met de gebruikte combinatie van borden de beperkte toelating van autoverkeer tot de milieuzone te regelen.
Effecten milieuzone
SSLU stelt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de milieuzone een negatief effect heeft op de luchtkwaliteit. Door omrijbewegingen neemt het aantal knelpunten buiten de milieuzone toe en het effect daarvan is niet goed onderzocht.
De Afdeling overweegt echter dat het college bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte heeft. Dit betekent dat de absolute noodzaak van een verkeersbesluit niet hoeft te worden aangetoond. Voldoende is dat:
- de aan het verkeersbesluit ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2 WVW 1994, worden gediend (het milieubelang staat in art. 2 lid 2 sub a WVW 1994); en
- inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
Volgens de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college voldoende gemotiveerd heeft dat rekening is gehouden met de mogelijke neveneffecten van de milieuzone, waaronder de omrijbewegingen.
Belangenafweging
Verder menen SSLU en KNAC dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de milieuzone in redelijkheid heeft kunnen instellen. Het marginale effect van de maatregel weegt volgens hen namelijk niet op tegen de nadelen van de maatregel. Naar de mening van KNAC leidt het verkeersbesluit tot rechtsonzekerheid en heeft het besluit discriminerende werking.
De Afdeling verwerpt ook dit beroep. Het verkeersbesluit geeft volgens de Afdeling geen blijk van een zodanig onevenredige afweging van de betrokken belangen dat het college niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen. Dat de te verwachten effecten van het verkeersbesluit slechts marginaal zouden zijn, doet hieraan niet af. Het verkeersbesluit is immers onderdeel van een groter pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit in Utrecht. Niet iedere maatregel hoeft op zichzelf te resulteren in een significant groot effect (in absolute termen).
Daarbij leidt het verkeersbesluit niet tot een zodanige rechtsonzekerheid dat het college dit besluit in redelijkheid niet had mogen nemen, zo stelt de Afdeling. Weliswaar komt de onderhavige combinatie van borden naar verluidt nergens anders in Nederland voor, maar de borden zijn op zichzelf niet onduidelijk en de artikelen 8, 9 en 13 van het BABW beperken de mogelijkheid voor deze combinatie van verkeersbord en onderbord niet. Verder vormt de enkele stelling dat het verkeersbesluit discriminerende werking heeft geen grond voor het oordeel dat het college het verkeersbesluit in redelijkheid niet heeft kunnen nemen.
In stand laten rechtsgevolgen
Tot slot oordeelt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de rechtsgevolgen in stand konden blijven. De motivering van het college, zoals verwoord in het verweerschrift en aangevuld ter zitting, kan het verkeersbesluit dragen.
Conclusie
De uitspraak van de Afdeling toont dat gemeenten aan de hand van een verkeersbesluit op grond van de WVW 1994 een milieuzone kunnen instellen. Door het plaatsen van de juiste combinatie van borden met een ondubbelzinnige boodschap hebben gemeenten de mogelijkheid om bepaalde gebieden verboden te verklaren voor bijvoorbeeld dieselauto’s van vóór een bepaald bouwjaar. De absolute noodzaak van een dergelijk verkeersbesluit hoeft niet te worden aangetoond. Wel moet uit de
motivering van dat besluit duidelijk blijken dat:
- het besluit het milieubelang uit artikel 2 WVW 1994 dient; en
- de te verwachten neveneffecten van de milieuzone zorgvuldig zijn afgewogen tegen de andere betrokken belangen.
Als het bovendien de verwachting is dat het verkeersbesluit slechts een marginaal effect zal hebben, dan betekent dit nog niet dat het college het verkeersbesluit niet in redelijkheid had kunnen nemen. Hierbij komt gewicht toe aan de omstandigheid dat het verkeersbesluit deel uitmaakt van een groter pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit. Iedere afzonderlijke maatregel hoeft niet tot een significant groot effect te leiden.
Wilt u meer weten over het instellen van milieuzones? Neem contact op met Jelmer Keur, advocaat sectie Overheid & Vastgoed.
[1] Ook het college heeft het vonnis van de rechtbank aangevochten. In incidenteel hoger beroep stelt het college dat het verkeersbesluit ten onrecht is vernietigd wegens een motiveringsgebrek; de Afdeling verwerpt dit beroep.
