Zoeken
  1. Donkere wolken boven het PAS (?)

Donkere wolken boven het PAS (?)

Kortgezegd komt het advies erop neer dat een programma zoals het PAS “veelbelovende oplossingen bevat, maar dat er over het geheel genomen aanmerkelijke twijfel bestaat over het antwoord op de vraag of het voldoet aan de vereisten van artikel 6, leden 2 en 3 van de Habitatrichtlijn”.
Auteur artikelMarleen Vermeulen
Gepubliceerd27 juli 2018
Laatst gewijzigd27 juli 2018
Leestijd 

Naar aanleiding van de prejudiciële vragen die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft gesteld aan het Europese Hof van Justitie inzake het Programma Aanpak Stikstof (PAS) heeft Advocaat-Generaal Kokott op 25 juli 2018 een conclusie genomen. Dat is een zwaarwegend deskundig advies aan het Hof van Justitie. Kortgezegd komt het advies erop neer dat een programma zoals het PAS “veelbelovende oplossingen bevat, maar dat er over het geheel genomen aanmerkelijke twijfel bestaat over het antwoord op de vraag of het voldoet aan de vereisten van artikel 6, leden 2 en 3 van de Habitatrichtlijn”.

In het artikel van mijn collega Maarten Baneke is uitgebreid stilgestaan bij de vragen die de Raad van State aan het Europees Hof van Justitie heeft gesteld. Ruim een jaar later heeft de A-G deze vragen in een conclusie beantwoord. De A-G heeft in de conclusie de vragen die gesteld zijn, behandeld in vier thema’s en een slotbeschouwing. Hieronder zijn de deelconclusies van de A-G per thema opgenomen.

A. Programmatische totaalbeoordeling in plaats van individuele beoordeling

Onder punt A van de conclusie wordt aandacht besteed aan de vraag of de verlening van een vergunning waarbij de stikstofdepositie niet individueel maar overeenkomstig het PAS wordt beoordeeld, verenigbaar is met artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn.

De A-G is van oordeel dat artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn niet per se een individuele toetsing van plannen en projecten verlangt. Een passende beoordeling van potentiele stikstofdeposities in een beschermingszone die wordt gecoördineerd met een programma zoals het PAS is in beginsel zelfs toe te juichen, omdat dat een betere manier is om cumulatieve gevolgen te beoordelen dan bij een individuele toets. Dat laatste is nogal foutgevoelig. Juist bij stikstofdeposities heb je te maken met verschillende bronnen die bijdragen aan de depositie in een bepaalde beschermingszone. De genoemde beoordeling moet echter volledige, precieze en definitieve constateringen bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de depositie kunnen wegnemen. Dit betekent dat voor elk project afzonderlijk en voor elke oppervlakte binnen beschermingszones waarop zich beschermde habitats bevinden, moet worden gewaarborgd dat de totale toegestane hoeveelheid stikstofdepositie op lange termijn geen bedreiging vormt voor het behoud van de in het gebied beschermde habitattypen en soorten of voor het potentieel om een goede staat van instandhouding te bereiken. De beschrijving van het PAS voldoet volgens de A-G niet aan deze eisen. Er wordt weliswaar een daling van de stikstofdepositie bereikt, maar dat is nog niet voldoende. De Habitatrichtlijn eist namelijk dat het niveau van belasting zo ver wordt verminderd dat op lange termijn een gunstige staat van instandhouding kan worden bereikt.

B. Betrekken van maatregelen die niet direct in verband staan met het te beoordelen plan of project

Onder punt B behandelt de A-G de vraag in hoeverre maatregelen die geen direct verband houden met het te beoordelen plan of project betrokken mogen worden in de passende Beoordeling. Uitgangspunt daarbij is dat maatregelen die milieuaantasting aan de bron bestrijden wel in aanmerking worden genomen, maar maatregelen die schadelijke gevolgen compenseren niet. Ten aanzien van het PAS oordeelt de A-G vervolgens dat maatregelen ter vermindering van stikstofdepositie uit andere bronnen, herstelmaatregelen ter versterking van stikstofgevoelige habitattypen in de betrokken gebieden en de autonome daling van stikstofemissies alleen door het bevoegd gezag mogen worden meegenomen om extra stikstofdepositie in beschermingszones kunnen toe te staan wanneer op het tijdstip waarop toestemming wordt verleend, al definitief vaststaat dat de totale belasting van het gebied door stikstofdepositie onder de grenswaarde blijft vanaf welke sprake is van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. (de zgn. “critical load”. Voor het toestaan van extra stikstofdepositie volstaat het dus niet dat de totale depositie weliswaar afneemt, maar de betrokken oppervlakten desondanks nog steeds met te veel stikstof worden belast. Loutere prognoses met betrekking tot de toekomstige gevolgen van de genoemde maatregelen en de verwachte daling van stikstofemissies mogen bij de verlening van toestemming voor extra stikstofdepositie niet in aanmerking worden genomen.

C. Uitzonderen van vergunningplicht van plannen of projecten die onder een bepaalde grens- of drempelwaarde blijven

Punt C ziet op de Nederlandse regeling dat het PAS projecten die minder dan de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr of tussen de grenswaarde van 0,05  en de waarde van 1 mol N/ha/jr aan de stikstofdepositie in beschermingszones bijdragen uitzondert van de vergunningplicht. De A-G is van oordeel dat artikel 6, leden 2 en 3, van de Habitatrichtlijn niet in de weg staat aan een wettelijke regeling die ertoe strekt, projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die een drempel- of grenswaarde niet overschrijdt, van de vergunningplicht uit te zonderen en zonder individuele vergunning toe te staan, wanneer op grond van objectieve gegevens vanuit wetenschappelijk oogpunt geen redelijke twijfel bestaat dat deze stikstofdepositie geen significante gevolgen zal hebben voor de betrokken beschermingszone. Of dit geldt voor de drempel- en grenswaarden in het PAS dient de nationale rechter te beoordelen.

D. Een passende beoordeling voor de activiteiten beweiden en bemesten

De A-G is van oordeel dat de bemesting van bepaalde gronden of het gebruik ervan voor beweiding als project in de zin van artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn moet worden aangemerkt. Periodieke bemesting die rechtmatig plaatsvond voordat artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn op een beschermingszone van toepassing werd en die thans nog steeds plaatsvindt, kan met het agrarische bedrijf één en hetzelfde project vormen. Veranderingen in de bemestingspraktijk moeten daarentegen als nieuw project worden aangemerkt wanneer zij een extra risico inhouden dat er significante gevolgen voor beschermingszones optreden. Beweiding en bemesting kunnen niet wettelijk worden vrijgesteld van de noodzaak van een individuele beoordeling van de gevolgen daarvan voor de instandhoudingsdoelstellingen van beschermingszones met het argument dat gemiddeld genomen een stijging van de stikstofdepositie door deze activiteiten kan worden uitgesloten. Ook het monitoren van de stikstofdepositie en de mogelijkheid andere maatregelen te nemen om overbelasting van stikstofdepositie tegen te gaan, kunnen geen rechtvaardiging vormen voor het achterwege laten van een individuele beoordeling.

E. Slotbeschouwing

Zoals aan het begin van dit artikel al opgemerkt, is de A-G van oordeel dat lijkt vast te staan dat het Nederlandse PAS weliswaar veelbelovende oplossingen bevat, maar dat er over het geheel genomen aanmerkelijke twijfel bestaat over het antwoord op de vraag of het voldoet aan de vereisten van artikel 6, leden 2 en 3, van de Habitatrichtlijn. In de slotbeschouwing kijkt de A-G vervolgens naar de oplossing om het PAS als ADC-toets te beschouwen, conform artikel 6, lid 4 Habitatrichtlijn. Hiervoor worden enkele suggesties gedaan aan Nederland hoe hiermee kan worden omgegaan. De A-G wijst erop dat dan onder omstandigheden advies aan de Europese Commissie moet worden gevraagd. Dat is bij het PAS niet gebeurd.

Conclusie

De A-G is niet negatief over het instrument PAS. Het kan onder voorwaarden voldoen aan de vereisten van de Habitatrichtlijn, maar aan deze voorwaarden is nog niet voldaan.

Zoals gezegd is de conclusie van de A-G een advies aan het Hof van Justitie aan wie de Raad van State de prejudiciële vragen gesteld heeft. Het is nu aan het Hof van Justitie om in een arrest de vragen te beantwoorden, waarbij er afgeweken kan worden van de conclusie. Daarna is het de beurt aan de Raad van State om uitspraak te doen in de zaken die aangehouden zijn totdat er antwoord op de prejudiciële vragen gegeven is.

Niet alleen de antwoorden van het Hof zijn hierbij van belang. De Raad van State heeft immers geoordeeld dat het PAS op een groot aantal onderdelen onvoldoende onderbouwd is en heeft  aan de betrokken ministers opdracht gegeven het PAS te verbeteren.

Gezien de twijfel die de A-G heeft geuit, de voorwaarden die vervuld moeten worden om wel te voldoen en het eerdere oordeel van de Afdeling over gebreken aan het PAS zie ik de toekomst van het PAS als passende beoordeling vooralsnog somber in. Wellicht kan het instrument op termijn worden omgevormd tot een ADC-toets. Ik kijk hoe dan ook met belangstelling uit naar het arrest van het Hof en de uitspraak van de Raad van State.