Eerste reflectie op de Omgevingswet

De Omgevingswet (Ogw) staat volop in de steigers. In juni 2012 zijn de zienswijzen die zijn voortgekomen uit de Internetconsultatie aan de Tweede kamer verzonden, waarmee de wetgever druk aan de slag is gegaan. In de beleidsbrief ‘Eenvoudig Beter ‘, de factsheet ‘Aanpak en eerste gedachte Ogw ’ en de voorlichting van de Raad van State zijn de hoofdlijnen van de nieuwe Ogw genoegzaam geschetst. In het licht hiervan zal ik kort ingaan op het ruimtelijke instrumentarium zoals dat op dit moment is opgenomen in het wetgevingsproces. Hierbij zal ik vier onderwerpen die het meest van belang zijn voor de (bouw)praktijk kort belichten, te weten de programmatische aanpak, de gemeentelijke omgevingsverordening, de omgevingsvergunning en het projectbesluit.

De programmatische aanpak
Eén van de peilers van de Ogw is het creëren van flexibiliteit. Vanuit die gedachte is een parallel getrokken met de programmatische aanpak zoals deze ook met succes is toegepast bij de problematiek van de luchtkwaliteit, de Kaderrichtlijn water en de Nbw 1998. De wettelijke mogelijkheid om negatieve gevolgen van activiteiten in een gebied op een te beschermen waarde te compenseren met maatregelen, kan leiden tot de gewenste flexibiliteit. In geval van een overschrijding of dreigende overschrijding van één of meer vastgestelde omgevingsnormen stelt het bevoegd gezag een plan of programma vast om die overschrijding weg te nemen of die dreigende overschrijding te voorkomen. Een dergelijk programma omvat concreet benoemde besluiten – projectbesluiten en (categorieën van) omgevingsvergunningen – waarvan is bepaald dat ze toelaatbaar zijn, omdat het totale programma ervoor zorgt dat aan de (omgevings)norm wordt voldaan. Bij een concreet besluit – de toetsing van een projectbesluit of een omgevingsvergunning – wordt niet getoetst op het thema waarvoor de programmatische aanpak is ingesteld. Het bevoegd gezag hoeft slechts te beoordelen of de inmiddels nader geconcretiseerde voornemens passen binnen de uitgangspunten van het programma. De hiervoor geschetste zogenaamde ‘integrale aanpak’, welke dus ook op vergunningenniveau wordt toegepast, juich ik in beginsel toe omdat het kan bijdragen aan flexibiliteit. Ik vraag mij hierbij overigens wel af of deze aanpak bijdraagt aan de eveneens nagestreefde vereenvoudiging. De praktijk heeft namelijk uitgewezen dat saldering tamelijk complex is. Daarnaast is het van belang dat voldoende wordt gewaarborgd dat de compenserende maatregelen daadwerkelijk worden gerealiseerd en dat de burger het bevoegd gezag hierop kan aanspreken. Een laatste kanttekening die ik hierbij plaats is dat naar schatting de meeste projecten betrekking zullen hebben op ‘eenvoudige’ omgevingsvergunningen welke geen betrekking hebben op ruimtelijke complexe projecten die botsen met natuur of milieu. De vraag rijst dan ook hoe vaak dit instrument in de praktijk zal worden toegepast.

De Omgevingsverordening
Het is de bedoeling dat de Ogw de gemeentelijke omgevingsverordening introduceert. In het overgangsrecht van de Ogw zal geregeld worden dat de bestaande bestemmingsplannen en beheersverordeningen worden aangemerkt als onderdeel van de gemeentelijke omgevingsverordening. Daarnaast zal de Ogw voorzien in de mogelijkheid van integratie van regulering van andere onderwerpen met een omgevingsrechtelijk en veelal locatiespecifiek karakter. De wetgever nijgt naar een ingroeimodel, zodat de overgang naar het nieuwe stelsel soepel kan plaatsvinden. De Ogw zal uitgaan van verplichte opname van regels over een beperkt aantal onderwerpen. Dit betreft onderwerpen op basis waarvan nu een omgevingsvergunning (art. 2.2 Wabo) is vereist, te weten: gemeentelijke monumenten, het aanleggen van een weg, bescherming van bomen, bescherming van stads- of dorpsgezichten en welstand. Hierbij zal worden bezien op welke wijze het bij omgevingsvergunning mogen afwijken van de regels in de verordeningen wordt vormgegeven. De vraag is of de lijn van bestemmingsplan (waarbij de wet bepaalt dat in beginsel van alle regels afwijken mogelijk is en er dus geen sprake is van ‘absolute’ voorschriften) naar de gehele gemeentelijke omgevingsverordening wordt doorgetrokken. Vooralsnog gaat de Ogw ervan uit dat de initiatiefnemer altijd mag verzoeken om bij een omgevingsvergunning van de gemeentelijke omgevingsverordening af te wijken. Dat lijkt mij op zijn plaats, omdat de gemeentelijke omgevingsverordening veel locatiespecifieke regels bevat waarvoor een individuele afwijkingsmogelijkheid redelijk is. De wetgever speelt verder met de gedachte om te voorzien in een mogelijkheid voor het Rijk en de provincie om zélf in hun verordening locatieregels te stellen dan wel de gemeente te instrueren deze in de gemeentelijke omgevingsverordening op te nemen. De Ogw voorziet naar alle waarschijnlijkheid niet in een tienjaarlijkse actualiseringplicht van de omgevingsverordening. Hierbij zijn vraagtekens te plaatsen. Het gevolg hiervan is namelijk dat er sterk verouderde planonderdelen kunnen ontstaan.

De omgevingsvergunning en het projectbesluit
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is, ondanks de recente invoering hiervan, één van de wetten die moet worden vervangen door de Ogw. Bij invoering van de Wabo was het de bedoeling om op termijn te komen tot een omgevingsvergunning waarbij de afzonderlijke toetsingskaders van de diverse vergunningsstelsels ook inhoudelijk geïntegreerd worden tot één breed integraal toetsingskader. Van alle bestaande toetsingskaders wordt bekeken welke kunnen worden geschrapt. Van toetsingskaders die overblijven, wordt bezien of het eenvoudiger kan en of ze geïntegreerd kunnen worden. Uiteindelijk komt er dan in de Ogw een stelsel met per bestuurslaag een omgevingsplan en een omgevingsverordening.

Toekomst omgevingsvergunning
In de beleidsbrief was het nog onduidelijk wat de toekomst was van de omgevingsvergunning. Zoals het er nu naar uit ziet wordt de omgevingsvergunning voortgezet onder de Ogw en verder uitgebouwd met onder andere vergunningen voor water, spoor, luchtvaart, etc., met dien verstande dat de term ‘project’ is verlaten. In de Ogw zal het begrip ‘activiteiten’ centraal staan. De omgevingsvergunning zal gekoppeld moeten worden met de hiervoor omschreven programmatische aanpak. Dit betekent dat indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit die is voorzien in een krachtens de Ogw aangewezen plan of programma, dan wordt die aanvraag getoetst aan dat plan of programma.

Integrale belangenafweging
De wetgever is voornemens om in de Ogw te voorzien in een wettelijke integrale belangenafweging. Dat betekent dat een omgevingsvergunning in algemene zin slechts zal kunnen worden verleend voor zover het belang van de fysieke leefomgeving zich daartegen niet verzet. Ik heb zo mijn bedenkingen bij deze integrale afweging. De activiteit waarvoor een omgevingsvergunning wordt aangevraagd is namelijk lang niet altijd een complex project waarbij de ruimtelijke ontwikkeling niet te verenigen is met bepaalde milieu- of natuurwaarden. Nog los daarvan gaat de bevoegdheid een overkoepelende belangenafweging te maken ten koste van de rechtszekerheid. Het huidige materiële toetsingskader van een omgevingsvergunning is daarentegen behoorlijk concreet en van objectief begrensde normen voorzien. Daarnaast lijkt het mij lastig om de afzonderlijke en op zichzelf staande afwegingen welke besloten liggen in met name de Ww, de Wm en de Wro in één integrale afweging omtrent de duurzame fysieke leefomgeving te gieten. De praktijk zal uitwijzen of dit werkt als de Ogw op enig moment in werking treedt.

Projectbesluit
Het is de bedoeling dat de Ogw zal voorzien in een projectbesluit dat door het Rijk, de provincie en waterschappen kan worden aangewend om complexe projecten (bijvoorbeeld infrastructuur) mogelijk te maken, waarvoor in de huidige wetgeving het inpassingsplan (Wro), het Tracébesluit (Tracéwet) en het projectplan (Waterwet) wordt gehanteerd. Hierbij rijst de vraag of het instrument van een projectbesluit ook voor gemeenten wenselijk is. Op het eerste zicht bestaat hiervoor geen directe noodzaak, omdat gemeenten zich in de regel niet bezig houden met projecten van deze omvang en omdat de gemeente over de omgevingsverordening en de omgevingsvergunning beschikt.

Conclusie
De Ogw kan een verbetering brengen in de ruimtelijke ordening. Deze verbeteringen lijken op het oog eenvoudig, maar de juridische context is bijzonder complex. Het is nobel van de wetgever om in het kader van complexe materie van het omgevingsrecht te streven naar eenvoud en flexibiliteit, maar er gaan veel stemmen op voor de stelling dat voor een goede structurele herziening van het omgevingsrecht eerst de nodige praktijkervaring moet worden opgedaan met de Wet ruimtelijke ordening (Wro), de Crisis- en herstelwet (Chw), de Wabo en de Waterwet. Ten aanzien van de omgevingsvergunning en omgevingsverordening zijn de nodige vraagtekens te plaatsen en keuzes te maken. Ook ten aangezien van de gewenste integrale afweging ben ik vooralsnog niet overtuigd. Eén ding lijkt echter zeker, de Ogw gaat er uiteindelijk komen. Wij houden u op de hoogte van de meest recente ontwikkelingen.