Exploitatieplan: Afdeling duidelijk over 1) geheimhouding onderliggende stukken, 2) eisen aan exploitatieplan en 3) de gevolgen van vernietiging voor bestemmingsplan!

Op 9 februari 2011 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak voor het eerst in een uitspraak zijn beslissing opgenomen op een geheimhoudingsverzoek ten aanzien van de onderliggende stukken van een exploitatieplan.
De uitspraak gaat over de beroepen tegen het bestemmingsplan en het exploitatieplan “Woonwijk Westelijk Beverwijk”. De gemeenteraad had de Afdeling verzocht om beperkte kennisneming (art. 8:29 Awb) van de taxatierapporten ten behoeve van de raming van de inbrengwaarden. Afdeling kiest voor onbegrensde transparantie…
De Afdeling verwijst naar de eerdere beslissing van de geheimhoudingskamer in die zaak, en overweegt:
“Bij beslissing van 29 juni 2010 heeft de Afdeling (in andere samenstelling) geoordeeld dat er geen gewichtige redenen zijn tot beperking van de kennisneming van deze stukken, zodat het verzoek is afgewezen. Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat de stukken door de raad zijn gebruikt bij de vaststelling van het exploitatieplan, in het bijzonder voor de raming van de hoogte van de inbrengwaarden, en dat de vaststelling van een exploitatieplan een besluit is waartegen beroep kan worden ingesteld. Voorts kan hetgeen is bepaald in het exploitatieplan financiële consequenties hebben voor grondeigenaren in het exploitatiegebied. De Afdeling heeft het belang van grondeigenaren bij de mogelijkheid een beroep tegen het exploitatieplan te onderbouwen vanwege hun daarmee gemoeide financiële belangen, gegeven de wettelijk voorziene mogelijkheid van rechtsbescherming tegen het exploitatieplan, groter geacht dan het financiële belang van de gemeente dat is gediend met beperking van de kennisneming van voornoemde stukken. De Afdeling heeft in dit verband gewezen op haar uitspraak van 16 december 2009 inzake nr. 200809388/1/H3, waarin een vergelijkbare vraag, maar dan in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur, aan de orde was.”

Deze uitspraak bevestigt dat de Afdeling ten aanzien van de beperkte kennisneming categorisch kiest voor de belangen van de grondeigenaren, door deze in algemene zin (en dus niet per geval oordelend!) zwaarder te laten wegen dan de financiële belangen van de gemeente. Het lijkt er dus op dat de transparantie geen grenzen kent…

Koper belanghebbende!
Deze uitspraak is verder interessant omdat de Afdeling verder invulling geeft aan het belanghebbendebegrip in relatie tot een exploitatieplan. Weliswaar heeft één van de appellanten geen grondexploitatieovereenkomst gesloten (waardoor zij op grond van art. 8.2 lid 5 Wro als belanghebbende wordt aangemerkt), maar zij heeft wel een koopovereenkomst gesloten met betrekking tot een perceel in het exploitatiegebied. Zij heeft de koopsom volledig voldaan en heeft een onvoorwaardelijk recht op levering. Hieruit kan worden afgeleid dat het risico van waardeverandering is overgegaan op de koper, zodat deze volgens de Afdeling kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het exploitatieplan.

In het kader van het beroep tegen het exploitatieplan stelt de Afdeling het volgende voorop:
“De exploitatieopzet als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wro is een rekenkundig model, op basis waarvan de geraamde en daadwerkelijk gerealiseerde kosten naar rato van de te verwachten opbrengsten worden omgeslagen door het overeenkomstig artikel 6.17 van de Wro, opleggen van een verplichte exploitatiebijdrage bij de omgevingsvergunning voor bouwen - welke bijdrage in overeenstemming met de artikelen 6.18 en 6.19 van de Wro wordt bepaald. De kosten en opbrengsten die in de exploitatieopzet zijn opgenomen, zeker waar het de vaststelling van een exploitatieplan betreft, kunnen ramingen zijn en wijken in dat geval mogelijk af van de daadwerkelijk te realiseren kosten en opbrengsten. De ramingen kunnen daarna worden uitgewerkt, gedetailleerd, aangepast of worden vervangen bij een herziening van het exploitatieplan. Niettemin dienen de kosten en opbrengsten met de vereiste zorgvuldigheid te worden geraamd. Daartoe is van belang dat de exploitatiebijdrage die bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen verschuldigd is, in eerste instantie veelal op basis van de ramingen van de kosten en opbrengsten wordt vastgesteld, terwijl slechts onder de voorwaarden van artikel 6.20 van de Wro aanspraak bestaat op terugbetaling van hetgeen te veel is betaald. Voorts dienen de ramingen van de kosten en opbrengsten te voldoen aan de eisen die de Wro en het Bro daaraan stellen.”
Kortom, weliswaar gaat het bij de kosten en opbrengsten om ramingen, maar deze moeten wel zorgvuldig tot stand komen vanwege het feit dat de verschuldigde exploitatiebijdrage op basis van die ramingen wordt vastgesteld.

Meerwaarde onvoldoende voor toerekenbaarheid!
Ten aanzien van het bepaalde in art. 6.13 lid 6 Wro over het profijtbeginsel en de toerekenbaarheid van werken overweegt de Afdeling dat de raad onder meer aannemelijk dient te maken dat de kosten in verband met werken, werkzaamheden en maatregelen toerekenbaar zijn aan het exploitatieplan. In dit geval waren de kosten van de aanleg van de Westelijke Randweg niet toerekenbaar aan het plan, en was ook niet aannemelijk dat het nieuwe woongebied profijt van die weg zou hebben. De kostensoort voor de westelijke randweg was daarom in strijd met art. 6.13 lid 6 Wro vastgesteld.
Ten aanzien van het Groen- en waterplan oordeelde de Afdeling dat hij weliswaar niet uitsluit dat dit plan gedeeltelijk toerekenbaar is aan het woongebied. De enkele stelling dat de ontwikkeling van het groen- en waterplan een meerwaarde heeft voor het exploitatieplan is onvoldoende om te concluderen dat een deel van de kosten voor dit plan toerekenbaar is aan het exploitatieplan.
Ook valt in deze uitspraak het doek voor parkeervoorzieningen die worden gerealiseerd vanwege het tekort aan parkeervoorzieningen buiten het exploitatiegebied, en niet samenhangen met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het woongebied.

Inbrengwaarden: bijkomende schade alleen als onteigening aannemelijk is
Ten aanzien van de inbrengwaarden stelt de Afdeling voorop dat de inbrengwaarden in het exploitatieplan de onteigeningsrechter in geen enkel opzicht binden. De Afdeling overweegt dat uit artikel 6.13, vijfde lid, van de Wro volgt dat, tenzij reeds is onteigend, slechts indien aannemelijk is dat onteigend zal worden dan wel gronden op onteigeningsbasis zullen worden verworven, de inbrengwaarde van gronden niet alleen bestaat uit de verkeerswaarde (artikelen 40b tot en met 40f van de onteigeningswet) maar eveneens uit bijkomende schades (artikel 40 van de onteigeningswet). In dit geval had de raad niet aannemelijk gemaakt dat alle gronden die niet in eigendom zijn van de gemeente zullen worden onteigend dan wel op onteigeningsbasis zullen worden verworven. De enkele veronderstelling van de raad dat dit het geval zal zijn, is hiervoor onvoldoende. Daarbij achtte de Afdeling van belang dat in het exploitatieplangebied sprake is van grondeigenaren die stellen zelf te zullen ontwikkelen. In ieder geval wat betreft die gronden mag de raad er van de Afdeling niet zonder meer vanuit gaan dat deze zullen worden onteigend dan wel op onteigeningsbasis zullen worden verworven. De kostensoort "Inbrengwaarden" was dan ook vastgesteld in strijd met het motiveringsbeginsel.

Grenzen aan vrijheid tot fasering
De Afdeling overweegt dat de raad niet alleen dient te motiveren waarom in het exploitatieplan is gekozen voor een faseringsregeling, maar eveneens waarom in dit geval voor deze fasering is gekozen. Bij deze keuzes komt aan de raad, gelet op zijn regiefunctie bij grondexploitatie, een ruime mate van beleidsvrijheid toe. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een fasering kan vaststellen enkel vanuit het oogpunt de gemeente te bevoordelen ten opzichte van andere partijen bij de ontwikkeling van het exploitatiegebied.

Het exploitatieplan ging ook nog onderuit omdat daarin niet uitdrukkelijk was aangegeven welke uitgiftecategorieën zijn vastgesteld, welke basiseenheid resp. gewichtsfactor per categorie, en evenmin welke gewogen eenheden. Daarmee was niet inzichtelijk gemaakt dat was voldaan aan art. 6:18 Wro. Het exploitatieplan was daarmee niet deugdelijk gemotiveerd.

Gevolgen voor exploitatieplan en bestemmingsplan?!
Gelet op de samenhang tussen voornoemde vernietigde delen van het exploitatieplan en de overige delen van het exploitatieplan, wordt het exploitatieplan in zijn geheel vernietigd.
Wat heeft dat voor gevolgen voor het bestemmingsplan?
Het oordeel van de Afdeling is geruststellend voor de bestemmingsplanpraktijk: hoewel tussen een bestemmingsplan en een gelijktijdig vastgesteld exploitatieplan een samenhang bestaat, ziet de Afdeling geen aanleiding om vanwege de vernietiging van het exploitatieplan eveneens het bestemmingsplan te vernietigen. De Afdeling stelt simpelweg vast dat de  wet daartoe niet verplicht. Bovendien is de aanhoudingsplicht van artikel 3.5 van de Wabo in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, onder a en b, van de Wabo in het geval van een nog niet onherroepelijk exploitatieplan ook van toepassing in geval van een geheel vernietigd exploitatieplan. Een andere opvatting zou ertoe leiden dat het bestemmingsplan in werking zou zijn terwijl het kostenverhaal via de bouwvergunning, als bedoeld in artikel 6.17 van de Wro, niet meer verzekerd is. De Afdeling verwijst voor deze uitleg naar de memorie van antwoord op de Wijziging van de Wet ruimtelijke ordening inzake de grondexploitatie (Kamerstukken I 2006/2007, 30 218, D, p. 17) en citeert: "Een bouwvergunningaanvraag moet worden aangehouden totdat een exploitatieplan onherroepelijk is. Na vernietiging van het exploitatieplan loopt de aanhoudingsplicht gewoon door. Het maakt voor deze aanhoudingsplicht niet uit of het bestemmingsplan ondertussen onherroepelijk is geworden."

De Afdeling wijst erop dat het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 3.5, derde lid, van de Wabo de aanhoudingsplicht kan doorbreken en een omgevingsvergunning verlenen. Het instrument van aanhouding en doorbreking geeft het college van burgemeester en wethouders de mogelijkheid de omgevingsvergunning voor bouwen alleen te verlenen als het kostenverhaal is verzekerd.

Gelet op de vernietiging van het exploitatieplan en gelet op artikel 6.12 van de Wro dient de raad volgens de Afdeling ofwel een nieuw exploitatieplan vast te stellen ofwel te besluiten geen exploitatieplan vast te stellen, bijvoorbeeld omdat de gemeente inmiddels eigenaar is van alle gronden in het bestemmingsplan waarop een aangewezen bouwplan is voorgenomen. Het nieuwe exploitatieplan kan worden vastgesteld voor hetzij het gehele oorspronkelijke exploitatiegebied hetzij voor een deel van dit gebied. De Afdeling bepaalt een termijn van 26 weken waarbinnen de raad een van deze besluiten dient te nemen.

Kortom, in één uitspraak veel relevante onderwerpen en antwoorden op openstaande vragen!