Exploitatieplan gemeente Emmen vernietigd door Afdeling bestuursrechtspraak

Op 1 juni 2011 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak gedaan over het bestemmingsplan en het exploitatieplan voor het Bedrijventerrein De Tweeling te Emmen.
Betekenis exploitatieplan voor financiële uitvoerbaarheid bestemmingsplan
In het beroep tegen het bestemmingsplan was betoogd was dat de in het exploitatieplan berekende opbrengsten slechts in geringe mate hoger zijn dan de berekende kosten, zodat het positieve saldo te klein is om tegenvallers op te vangen.
De Afdeling gaat hier niet in mee. Het saldo van de kosten en de opbrengsten maakt deel uit van de exploitatieopzet om het maximaal te verhalen bedrag aan kosten te bepalen als bedoeld in artikel 6.16 van de Wro. Voor het overige biedt dit saldo in beginsel geen inzicht in de financiële gevolgen van de exploitatie. Zo zijn de kosten en de opbrengsten gebaseerd op een rekenkundig model dat er onder meer van uitgaat dat de gemeente alle gronden tegen de inbrengwaarde verwerft. Voorts zijn gemeentelijke bijdragen ingevolge artikel 6.2.7 van het Bro niet bij dit saldo betrokken. Indien het positieve saldo uit het exploitatieplan bij een herziening of bij de afrekening zou omslaan naar een negatief saldo dan heeft dat slechts tot gevolg dat niet alle kosten kunnen worden verhaald. In een negatief saldo van kosten en opbrengsten in het exploitatieplan kan om die reden op zichzelf geen reden bestaan tot twijfel aan de financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan.

Ook verticale bouwmogelijkheden tellen mee bij beoordeling plicht tot vaststellen exploitatieplan
Een appellante had aangevoerd dat de gronden voor het bestaande hoofdgebouw ten onrechte in het exploitatieplan zijn opgenomen, omdat geen exploitatieplan zou hoeven worden vastgesteld voor verticale bouwmogelijkheden. Die vlieger gaat niet op: naar het oordeel van de Afdeling brengt een redelijke uitleg van artikel 6.2.1, aanhef en onder c, van het Bro, zoals dat luidde ten tijde van de vaststelling van het exploitatieplan, met zich dat ook voor een verticale uitbreiding van een bestaand gebouw met ten minste 1000 m2 een exploitatieplan dient te worden vastgesteld.
(NB Art. 6.2.1 sub a bevat nu het criterium: 1000 m2 bruto-vloeroppervlakte; dat is dus horizontaal en verticaal)

Inbrengwaarde: volledige schadeloosstelling of artt. 40 b-f Ow; bestaand pan; vergelijkingsmethode
Appellante had ook betoogd dat de inbrengwaarde voor haar gronden te laag was vastgesteld, omdat ten onrechte niet was uitgegaan van onteigening en een volledige schadeloosstelling. De Afdeling overweegt dat uit de verwervingskaart bij het exploitatieplan blijkt dat het gemeentebestuur voornemens is om een smalle strook grond van appellante te verwerven. In het exploitatieplan staat dat de gemeente voor de verwerving van gronden aan de desbetreffende grondeigenaren een koopovereenkomst aanbiedt. Indien de gemeente er niet in slaagt om de desbetreffende percelen minnelijk te verwerven, zal de gemeente ter verwerving van voormelde gronden haar publiekrechtelijk instrumentarium inzetten, waaronder haar bevoegdheden op grond van de onteigeningswet. Ter zitting is gebleken dat het gemeentebestuur nog met appellante in onderhandeling is over de verwerving van de smalle strook grond. De raad heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ten tijde van het bestreden besluit niet aannemelijk was dat de te verwerven gronden worden onteigend, dan wel op onteigeningsbasis zullen worden verworven. Volgens de Afdeling heeft de raad de inbrengwaarde dan ook terecht geraamd op basis van de artikelen 40b tot en met 40f van de onteigeningswet.
De Afdeling overwoog ook nog dat voor zover appellante heeft aangevoerd dat de waarde van het bestaande pand op haar perceel ten onrechte niet is meegenomen bij de raming van de inbrengwaarde voor haar gronden, de raad zich ter zitting onweersproken op het standpunt heeft gesteld dat de verwezenlijking van de derde bouwlaag op het bestaande pand zonder sloop mogelijk is. Gelet hierop behoefde de raad de waarde van dit pand ingevolge artikel 6.2.3, onder b, van het Bro niet bij de inbrengwaarde te rekenen.
Ten aanzien van een andere appellante overweegt de Afdeling dat de vergelijkingsmethode een in het onteigeningsrecht gebruikelijke en geaccepteerde methode ter bepaling van de waarde is, als bedoeld in art. 40b Onteigeningswet, en dat deze methode ook ter bepaling van inbrengwaarden kan worden gebruikt.
Kostenverhaal anderszins verzekerd?
Een van de appellanten voerde aan dat ten onrechte een exploitatieplan voor een gedeelte van het exploitatiegebied is vastgesteld, nu zij bereid is om ten aanzien van haar gronden een exploitatieovereenkomst te sluiten. Een optie was volgens appellante om voor haar gronden geen exploitatieplan op te stellen en een apart exploitatieplan voor de overige gronden.
De Afdeling overweegt dat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan geen exploitatieovereenkomst met appellante was gesloten, en dat de vraag of het verhaal van kosten van de grondexploitatie anderszins is verzekerd wordt beoordeeld aan de hand van alle in het exploitatieplan betrokken gronden. Vast staat dat niet voor alle gronden het verhaal van kosten van de grondexploitatie anderszins verzekerd is. De raad heeft dus terecht een exploitatieplan vastgesteld voor alle in het exploitatieplan betrokken gronden.

Fasering
Betoogd was dat in het exploitatieplan een onrealistische faseringsregeling was opgenomen, dat de faseringsregeling onvolledig was en dat het logisch was de westelijke uitbreiding als eerste fase op te nemen.
De raad heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de fasering geen weigeringsgrond kan zijn voor een omgevingsvergunning voor bouwen. Uit artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang bezien met artikel 2.1 van de Wabo volgt dat dit onjuist is. Het gevolg van de fasering is dat geen omgevingsvergunningen voor bouwen meer kunnen worden verleend na het verstrijken van de termijn uit de fasering. Uit de motivering die de raad aan de fasering in het exploitatieplan ten grondslag heeft gelegd leidt de Afdeling af dat de raad de fasering niet bedoeld heeft als weigeringsgrond voor omgevingsvergunningen voor bouwen, maar als toelichting bij de in het financiële gedeelte van het exploitatieplan gehanteerde fasering en om aan te geven op welk moment het gemeentebestuur, bij gebreke aan realisatie door de huidige grondeigenaren, onteigening zal overwegen. Nu de fasering in het exploitatieplan wel een weigeringsgrond kan zijn voor een omgevingsvergunning voor bouwen, zijn de bewuste bepalingen van het exploitatieplan gebaseerd op een onjuiste rechtsopvatting en berusten zij in zoverre niet op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb. Deze beroepsgrond is dan ook gegrond.

Uitgifteprijzen
Betoogd was dat de de exploitatiebijdragen zijn berekend in strijd met artikel 6.18 van de Wro. Volgens appellante moet de hoogte van de exploitatiebijdragen samenhangen met de rentabiliteit van de verschillende bestemmingen en kent het onderhavige bestemmingsplan, voor zover van belang, slechts één bestemming. De exploitatiebijdragen in het exploitatieplan zijn ten onrechte gekoppeld aan de uitgifteprijs, die uitsluitend afhankelijk is van de ligging van de gronden. Dit leidt tot verboden baatafroming, meent appellante.
De Afdeling overweegt dat ervoor is gekozen de weging plaats te laten vinden aan de hand van de uitgifteprijs per vierkante meter. Dit impliceert dat naarmate het opbrengstpotentieel van een bepaald perceel hoger is, de eigenaar ervan ook een hogere exploitatiebijdrage betaalt. De te verhalen kosten worden verdeeld naar rato van de te verwachten opbrengsten, gebaseerd op getaxeerde uitgifteprijzen, aldus het exploitatieplan. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat kon worden volstaan met een differentiatie van de exploitatiebijdragen aan de hand van de uitgifteprijzen, nu alle uitgeefbare gronden dezelfde bestemming hebben, zodat de basiseenheid, als bedoeld in artikel 6.18, tweede lid, van de Wro, voor alle gronden gelijk is. De verschillende uitgifteprijzen geven in hun onderlinge verhouding invulling aan de in artikel 6.18, eerste en derde lid, voorgeschreven uitgiftecategorieën met de bijbehorende gewichtsfactoren, aldus de raad.
De Afdeling is van oordeel dat de toegepaste berekening rekenkundig op hetzelfde neerkomt als een expliciete toepassing van de in artikel 6.18 voorgeschreven berekening, zodat de exploitatiebijdragen in overeenstemming met artikel 6.18 zijn berekend.

Onvoldoende inzicht in raming exploitatiekosten leidt tot vernietiging exploitatieplan
Appellante betoogde dat zij zich geen beeld heeft kunnen vormen van de redelijkheid van de kostensoorten, omdat het exploitatieplan niet of nauwelijks informatie biedt over de wijze waarop de exploitatiekosten zijn geraamd. Hierbij voert zij aan dat de raad geen inzage heeft gegeven in de getalsmatige detailonderbouwingen.
De raad stelt zich op het standpunt dat het exploitatieplan voldoende inzicht biedt in de exploitatiekosten, en dat de getalsmatige detailonderbouwingen niet openbaar zijn in verband met de gevoeligheid ten aanzien van aanbestedingen.
De raad had de getalsmatige detailonderbouwingen voor deze kostensoorten desgevraagd alsnog overgelegd met een verzoek om beperking van de kennisneming, als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb. Bij beslissing van 10 februari 2011 heeft de Afdeling in een andere samenstelling geoordeeld dat er geen gewichtige redenen zijn tot beperking van de kennisneming en het verzoek afgewezen. Hierop heeft de raad bij brief van 16 februari 2011 verzocht de stukken niet aan het dossier toe te voegen en aan hem terug te sturen. Ook ter zitting heeft de raad de stukken ofschoon daarom verzocht niet alsnog overgelegd met toestemming om deze aan het dossier toe te voegen.
De Afdeling oordeelt dat nu de getalsmatige detailonderbouwingen bij voornoemde kostensoorten niet kenbaar zijn, niet kan worden beoordeeld of deze kostensoorten zijn geraamd met de vereiste zorgvuldigheid als bedoeld in 2.20.. Nu het exploitatieplan niet berust op een kenbare motivering, heeft de raad het exploitatieplan vastgesteld in strijd met artikel 3:46 van de Awb, voor zover het betreft de kostensoorten planschade, onderzoekskosten, sloopkosten en bouw- en woonrijp maken.

De Afdeling vernietigt het exploitatieplan en stelt een termijn van 26 weken voor de vaststelling van een nieuw exploitatieplan.