Gat in grondenfuik

De Wabo dwingt tot herbezinning op de grondenfuik. Op 9 maart 2011 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een – zeldzame- uitspraak gedaan over toekomstige situaties.

We weten het: in het algemeen is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet snel bereid om principiële uitspraken te doen die verder reiken dan het geschil dat ter beslissing voorligt. Op 9 maart 2011 deed de Afdeling echter een uitspraak die niet noodzakelijk was voor de zaak die op dat moment werd beoordeeld, maar wel erg praktisch was voor de toepassing van procesrecht onder de Wabo.

Als iemand een zienswijze heeft kunnen indienen tegen een ontwerpbesluit en later tegen het definitieve besluit in beroep gaat, kan hij in beroep geen klacht tegen het besluit aanvoeren die hij niet al in zijn zienswijze heeft geformuleerd. Art. 6: 13 Algemene wet bestuursrecht (hierna Awb) schrijft voor dat geen beroep kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. Vooral voor besluiten met betrekking tot milieuvergunningen en met betrekking tot bestemmingsplanprocedures lopen appellanten daar met enige regelmaat tegenaan. Voor het milieurecht heeft de Afdeling in zijn uitspraak van 1 november 2006 bepaald dat een vergunning op grond van de Wet milieubeheer kan worden onderverdeeld in verschillende categorieën milieugevolgen, zoals geluid, geur, trilling e.d. Als iemand tegen het onderdeel “geluid” een zienswijze heeft ingediend kan hij die zienswijze in beroep uitgebreid onderbouwen. Maar hij kan in beroep niet klagen over luchtkwaliteit, als hij op dat onderdeel geen zienswijze had ingediend (tenzij het definitieve besluit is veranderd ten opzichte van het ontwerpbesluit en daardoor de klacht over luchtkwaliteit wordt gerechtvaardigd).

Voor bestemmingsplannen geldt de leer dat alleen beroep kan worden ingesteld tegen planonderdelen waartegen eerder een zienswijze is ingediend. Voor bouwvergunningen die worden verleend in afwijking van het bestemmingsplan lag dit echter anders. Vóór de invoering van de Wabo (1 oktober 2010) moest het bevoegd gezag voor een beslissing tot vrijstelling van het bestemmingsplan voor een bouwvergunning vaak de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen voor het woon- en leefklimaat beoordelen (in het bijzonder: geluid en luchtkwaliteit). De bestuursrechter vatte de beoordeling van die categorieën milieugevolgen niet als afzonderlijke besluitonderdelen op. Iemand die een bezwaarschrift had ingediend tegen een projectbesluit en daarbij wel over geluid maar niet over luchtkwaliteit had geklaagd kon in beroep nog problemen met betrekking tot luchtkwaliteit aanvoeren. Voor de vrijstelling van een bestemmingsplan werd de onderdelentrechter dus anders toegepast dan voor een milieuvergunning.

Onder de Wabo kunnen beide besluiten echter onder één omgevingsvergunning vallen. Wanneer een omgevingsvergunning voor het bouwen en in werking nemen noodzakelijk is voor  een inrichting waarvoor afwijking van het bestemmingsplan geldt de omgevingsvergunning als de “oude” bouwvergunning en tevens als de “oude” milieuvergunning. De vraag rijst dan, hoe de onderdelentrechter wordt toegepast als iemand in beroep gaat tegen die omgevingsvergunning.

In de uitspraak van 9 maart 2011 heeft de Afdeling daarover zijn licht vooruit geworpen. Hoewel de Wabo op het toen voorliggende geding niet van toepassing was vond de Afdeling het voor de rechtspraktijk van belang om nu reeds op deze kwestie in te gaan.

De Afdeling heeft overwogen dat noch de tekst, noch de geschiedenis van de Wabo aanleiding geeft om de lijn met betrekking tot vrijstellingen voor bouwvergunningen te wijzigen. Dat betekent dat, als met betrekking tot een omgevingsvergunning voor bouwen in strijd met een bestemmingsplan voor het eerst in beroep gronden over bijvoorbeeld geluid worden aangevoerd, er ook onder de Wabo geen aanleiding is om het beroep op dat onderdeel niet ontvankelijk te verklaren. Voor zover de omgevingsvergunning tevens een vergunning is voor het inwerkingnemen of veranderen van een inrichting (art. 2.1 lid 1 sub e Wabo) geldt dan hetzelfde, aldus de Afdeling.

Daarom ziet de Afdeling, in aanmerking genomen dat tekst noch geschiedenis van de Wabo in een andere richting wijst, aanleiding beslissingen over de aanvaardbaarheid van de verschillende categorieën milieugevolgen die in een besluit over een omgevingsvergunning zijn vervat, voor de toepassing van art. 6.13 van de Awb niet als besluitonderdelen aan te merken.

Ook na de invoering van de Wabo kunnen in een aantal gevallen nog steeds op grond van (het oude) artikel 8.1 van de Wet milieubeheer besluiten inzake milieubeheervergunningen worden genomen (namelijk wanneer de aanvraag van vóór de invoering van de Wabo dateerde). Ter wille van de rechtseenheid oordeelt de Afdeling dat ook in die gedingen beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen niet meer voor de toekomst van art. 6: 13 van de Awb als besluitonderdeel zullen worden aangemerkt. In het belang van de rechtszekerheid zal deze wijziging van rechtspraak voor het eerst worden toegepast op beroepen tegen besluiten die op of na 1 april 2011 zijn bekend gemaakt.