Gebruik van het ingezetencriterium bij bestrijding drugstoerisme is in strijd met de Opiumwet

In zijn uitspraak van 29 juni 2011 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in hoger beroep geoordeeld over de vraag of het ingezetencriterium in de APV van de gemeente Maastricht rechtmatig is. Toepassing van dit criterium hield in dat enkel personen ‘die hun werkelijke verblijfplaats in Nederland hebben’ mochten worden toegelaten in door de burgemeester aan te wijzen inrichtingen. Onder deze inrichtingen vielen volgens het uitvoeringsbesluit dat de burgemeester hierover in 2006 nam ‘coffeeshops, theehuizen en dergelijke’. Op grond van dit criterium had de burgemeester op 7 september 2006 coffeeshop Easy Going voor een periode van drie maanden gesloten verklaard nadat was geconstateerd dat er toeristen werden toegelaten in de coffeeshop. Het hiertegen ingediende bezwaar werd door de gemeente ongegrond verklaard. De rechtbank vernietigde deze beslissing echter en herriep het primaire besluit. Vervolgens is door beide partijen hoger beroep ingesteld. De eigenaar van de coffeeshop voerde hierbij aan dat de gehanteerde  systematiek in strijd zou zijn met artikel 1 van de Grondwet, artikel 12, 18, 29 en 49 EG-verdrag of met artikel 3 van de Opiumwet

Europees recht

In verband met de mogelijke strijd met Europees recht heeft de Afdeling prejudiciële vragen voorgelegd aan het Hof. In dit verband vroeg zij een beoordeling of het ingezetencriterium in strijd was met de artikelen 12 EG (bescherming consumentenbelangen), 18 EG (verbod op discriminatie), 29 EG (vrij verkeer van goederen) of 49 EG (vrijheid van vestiging). Het Hof oordeelde dat ten aanzien van ‘de verkoop van verdovende middelen die geen deel uitmaken van het door de bevoegde autoriteiten strikt gecontroleerde circuit ten behoeve van gebruik voor medische en wetenschappelijke doeleinden’ een inbreuk op de genoemde artikelen niet moet worden aangenomen. Beperkingen ten aanzien van de verkoop van verdovende middelen zijn met het oog op de bestrijding van drugstoerisme en overlast toegestaan. Gebruik van het ingezetenencriterium wordt door het Hof als een geschikt middel beoordeeld voor de aanpak hiervan. Hieraan voegt het Hof toe dat deze mogelijkheid niet geldt voor de verkoop van alcoholvrije dranken en eetwaren in dezelfde inrichting. Voor beperkingen van deze activiteiten geldt geen rechtvaardiging om niet te voldoen aan de genoemde bepalingen in het EG-verdrag.

Grondwet

De Afdeling oordeelt dat met het gebruik van ingezetencriterium een indirect onderscheid naar nationaliteit wordt gemaakt. Dit is in strijd met artikel 1 van de Grondwet (het discriminatieverbod) tenzij hiervoor objectieve en redelijke gronden bestaan. De burgemeester heeft aangevoerd dat de coffeeshops in zijn gemeente een aanzuigende kracht hebben (onbetwist door eiser: 3,9 miljoen bezoeken per jaar). Hierdoor ontstaan verkeers- en parkeerproblemen, ondervinden bewoners overlast wegens lawaai en hinder die wordt veroorzaakt door de samenkomst van personen die in het openbaar drugs gebruiken en ondervinden zij overlast door netwerken van georganiseerde criminaliteit in de buurt van de coffeeshops en van dealers en drugsverslaafden. Dit alles leidt tot de conclusie van de Afdeling dat de burgemeester aannemelijk heeft gemaakt dat er voldoende objectieve en redelijke gronden bestaan om het ingezetencriterium te hanteren en dat hiermee geen inbreuk wordt gemaakt op artikel 1 van de Grondwet.

Opiumwet

Ten aanzien van het verweer dat de ingezetenenbepaling en het gekoppelde uitvoeringbesluit uit 2006 in strijd met de Opiumwet zou zijn overweegt de Afdeling het volgende. In artikel 3 is een algeheel verbod op de verkoop van softdrugs opgenomen. Nu er een absoluut verbod in deze wet is opgenomen, bestaat er geen ruimte voor nadere regelgeving op dit gebied door gemeenten. Dit is hier wel gebeurd door het opnemen van het ingezetenencriterium in de APV. De Afdeling oordeelt daarom dat deze APV-bepaling onverbindend is en deze bepaling dus niet kan worden toegepast. Hiermee wordt voorbij gegaan aan de gedoogcultuur die al vele jaren in ons land bestaat. Dat hierbij bijvoorbeeld bouwvergunningen en exploitatievergunningen worden verleend voor coffeeshops doet volgens de Afdeling niet af aan het feit dat er op het gebied van regulering van de verkoop van verdovende middelen geen ruimte bestaat voor gemeentelijke regelgeving.

Conclusie

In deze uitspraak wordt zowel op grond van Europees recht als op grond van de Grondwet aangenomen dat er voldoende objectieve rechtvaardiging bestaat om het ingezetencriterium te hanteren. De Afdeling oordeelt echter dat op grond van het absolute verbod in de Opiumwet regulering voor het tegengaan van de genoemde problematiek door de gemeente niet is toegestaan. Dit is een opmerkelijke en ogenschijnlijk ongewenste conclusie nu hiermee middelen voor gemeenten om drugstoerisme en overlast tegen te gaan uit handen worden geslagen. Schrijnend is dat de problematiek in dezelfde uitspraak volledig uiteen wordt gezet, en dat de aanpak hiervan door zowel het Europees Hof als de Afdeling als rechtvaardiging voor maatregelen worden beoordeeld. Gevolg gevende aan deze uitspraak is het nu aan de wetgever om gemeente op dit vlak ruimte te bieden of zelf een ingezetenencriterium in de Opiumwet op te nemen. Zoals hier beoordeeld is door de Afdeling zou dit niet in strijd zijn met Europees recht of de Grondwet.

Een laatste opmerking dient nog te worden geplaatst bij de formulering van het uitvoeringsbesluit van de burgemeester uit 2006. Deze formulering is namelijk zeer ruim. Gebruik van het ingezetenencriterium om drugstoerisme te beperken wordt door het Europees Hof toegestaan. Een dergelijke uitzondering zal vermoedelijk niet opgaan voor ‘theehuizen en dergelijke’. Het verbod voor niet-ingezetenen om naar een Maastrichts theehuis te gaan kan mijns inziens niet worden gerechtvaardigd door te stellen dat hier drugstoerisme mee wordt bestreden. Bij gebrek aan een objectieve rechtvaardiging dient deze zinsnede dan ook in strijd met Europees recht te worden geacht.