Een klassieke taak van de overheid is het bestrijden van infectieziekten. Q-koorts is aangewezen als een dergelijke infectieziekte. Voor de bestrijding daarvan zijn de Infectieziektenwet (OUD; tot 1 december 2008) en de Wet Publieke Gezondheid (WPG) van belang, en in het kader van de gezondheid van het dier de Gezondheids – en Welzijnswet voor Dieren (GWWD). Bij vonnis van 25 januari 2017 heeft de rechtbank ’s-Gravenhage geoordeeld dat de Staat, bij het treffen van maatregelen ter bestrijding van de Q-koortsepidemie, niet onrechtmatig heeft gehandeld naar Q-koortsslachtoffers. Maar ook dat de Staat niet in zijn informatieverplichtingen naar de Q-koortsslachtoffers is tekortgeschoten, zodat ook daar geen sprake is van onrechtmatig handelen van de Staat. In dit artikel wordt ingegaan op de verwijten van de Q-koortsslachtoffers richting de Staat, de verweren van de Staat en het oordeel van de rechtbank.
Inleiding
Q-koorts is een infectieziekte die van dieren op mensen kan worden overgedragen, een zogenoemde zoönose. In de periode 2007 tot 2010 heeft zich in Nederland een Q-koortsepidemie voorgedaan waarbij veel mensen als gevolg van besmetting met de verwekker van de Q-koorts (C. burnetii) ziek zijn geworden. Naar schatting zijn er 75 mensen overleden aan Q-koorts.
De Gezondheidsdienst voor Dieren (GD) is een private onderneming die werkt in opdracht van de rijksoverheid, maar ook voor productschappen, veehouders en dierenartsen. De GD is verantwoordelijk voor de monitoring van de diergezondheid.
In deze zaak komt de claim van 297 personen aan de orde, die vrijwel allemaal besmet zijn (geweest) met C. burnetii en de ziekteverschijnselen van Q-koorts hebben ontwikkeld. Enkele eisers zijn de nabestaanden van overledenen als gevolg van zo een besmetting.
Feiten
In 2005 en 2006 meldt de halfjaarlijkse rapportage "Monitoring Dierziekte Kleine Herkauwers” van de GD dat bij drie grote geitenbedrijven in Nederland C. burnetii is aangetoond. Bij zes geitenbedrijven is een besmetting met Q-koorts vastgesteld. Deze rapportage vermeldt verder dat familieleden die op bezoek waren geweest bij een geitenhouder, van wie de geiten veel abortusgevallen hadden, ziek zijn geworden. Zij bleken Q-koorts te hebben. De geitenhouder en zijn gezinsleden vertoonden zelf geen ziekteverschijnselen. De GGD was bij deze casus betrokken. De rapportage vermeldt niet waar het bedrijf zich bevond en welke GGD betrokken was, wel dat het ging om “geitenbedrijven in het zuiden des lands” en dat er “zieke mensen” waren.
Op 25 mei 2007 heeft een ziekenhuis te Oss bij GGD Hart voor Brabant melding gedaan van een cluster van longontstekingen, waarbij niet goed gereageerd werd op antibiotica. Vier dagen later meldt een huisarts uit Herpen bij de GGD een cluster patiënten met longklachten. Vier van deze patiënten zijn in het ziekenhuis opgenomen met een waarschijnlijkheidsdiagnose, waarbij de ziekteverschijnselen vergelijkbaar zijn met die van Q-koorts. Naar aanleiding hiervan heeft het Centrum Infectieziektebestrijding (CIb) geadviseerd tot verhoogde alertheid.
Op 28 februari 2008 heeft de GD aan alle schapen- en geitenhouders in de provincie Noord-Brabant een folder gestuurd met informatie over Q-koorts en de te nemen maatregelen. Ook is een dag later een informatief nieuwsbericht op www.rijksoverheid.nl geplaatst. In de daarop volgende periode zijn diverse maatregelen getroffen, zoals:
- vrijwillige vaccinatie van schapen en geiten in de regio rondom Uden;
- verplichte hygiënevoorschriften;
- verbod om mest te verwerken;
- af- een aanvoerverbod;
- een bezoekersverbod met uitzondering van personen die omwille van hun professie de stal dienen te betreden.
In mei 2010 hebben deskundigen geadviseerd om te stoppen met het ruimen van dieren en voor een periode van een aantal jaren jaarlijks te hervaccineren. De mest- en hygiënemaatregelen voor besmette bedrijven zijn gehandhaafd in afwachting van definitieve onderzoeksresultaten. De maatregelen die in de periode 2008 en 2009 zijn genomen zijn in fases afgebouwd. Een groot deel van de maatregelen heeft een structureel karakter gekregen.
Wettelijk instrumentarium
Voor de bestrijding van infectieziekten is er wet- en regelgeving in het belang van de volksgezondheid en in belang van de gezondheid van het dier. Q-koorts is aangewezen als infectieziekte in de zin van de Infectieziektenwet en de WPG en ingedeeld in groep C. Q-koorts wordt gezien als een matig ernstige infectieziekte, waarbij verspreiding via grote huisdieren (melk) en andere dieren, ook kleine huisdieren, plaatsvindt. Collectieve maatregelen kunnen nodig zijn.
Ingevolge artikel 22 lid 2 WPG is de arts die bij een door hem onderzocht persoon een infectieziekte behorende tot groep C vaststelt, verplicht dit binnen 24 uur aan de GGD te melden.
De aanwijzing als besmettelijke dierziekte vindt plaats op grond van artikel 15 lid 2 GWWD. Deze bepaling kent de volgende gronden:
- indien de ziekte zich snel kan uitbreiden, ernstige schade kan berokkenen aan de betrokken diersoort en niet of niet volledig kan worden voorkomen of bestreden met normale bedrijfsmiddelen (A-grond);
- indien een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie zulks met zich meebrengt (B-grond);
- indien de ziekte naar oordeel van de Minister van VWS een ernstig gevaar voor de volksgezondheid oplevert (C-grond).
Uit de wetsgeschiedenis volgt dat het instrumentarium van de GWWD ook kan worden ingezet met betrekking tot zoönose, zowel preventief als ter bestrijding van een uitbraak. De aanwijzing als besmettelijke dierziekte kan ook geschieden uit het oogpunt van volksgezondheid als de diergezondheid niet in het geding is en het dier alleen of voornamelijk drager van een zoönose is. In dat geval vindt de aanwijzing als besmettelijke dierziekte niet op de A-grond plaats maar op de C-grond en is aanwezigheid van een ernstig gevaar voor de volksgezondheid vereist.
Vordering Q-koortsslachtoffers
De Q-koortsslachtoffers vorderen in deze procedure een verklaring voor recht dat de Staat aansprakelijk is voor hun schade. De Staat treft een tweetal hoofdverwijten volgens de -koortsslachtoffers:
- hij heeft hen bewust niet of onvoldoende geïnformeerd over de hem kenbare gevaren van Q-koorts en
- hij heeft te lang nagelaten adequate maatregelen te treffen om hen te beschermen tegen die gevaren.
Het onrechtmatig handelen ziet op de schending van de artikelen 2 en 8 EVRM, alsmede artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM en de artikelen 11, 21 en 22 Grondwet. Ook heeft de Staat in strijd gehandeld met de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:162 BW.
Vereisten toewijzen vordering
Voor toewijzing van de vorderingen van de Q-koortsslachtoffers moet aan de vijf vereisten van de artikelen 6:162 BW en 6:163 BW zijn voldaan. Aan deze vereisten moet voor ieder van de 297 eisers zijn voldaan. Dit betreft:
- onrechtmatige daad;
- toerekenbaarheid;
- relativiteit;
- schade; en
- causaal verband.
Met betrekking tot het vermeend onrechtmatig handelen van de Staat bij het treffen van maatregelen in verband met de Q-koorts en de voorlichting daarover is het volgende van belang.
Overheidsaansprakelijkheid kan niet worden aangenomen op de enkele grond dat zich een risico heeft verwezenlijkt waarvan de Staat op de hoogte had moeten zijn. Bij de beoordeling is bepalend of het risico dat de Staat had moeten kennen dermate groot was dat bij een afweging van de kosten tegen de voordelen van een overheidsoptreden daaruit voor de Staat een rechtsplicht voortvloeit om maatregelen te nemen ter verkleining van dat risico. Hierbij betrekt de rechtbank het zogenoemde voorzorgsbeginsel. Als een partij maatregelen had kunnen nemen die hij niet heeft genomen, is dat niet voldoende om tot onrechtmatig handelen te concluderen. Dit geldt ook voor het (eerder) nemen van een bepaalde maatregel die effectief zou zijn geweest.
Beoordeeld moet dus worden of de Staat maatregelen had moeten treffen en of het treffen van deze maatregelen het voorzienbare voldoende effect zou hebben gehad. Als geoordeeld wordt dat te laat is ingegrepen, zal moeten kunnen worden vastgesteld op welk eerder moment op de Staat een rechtsplicht rustte om in te grijpen.
Ook dient het instrumentarium dat de Staat op grond van de GWWD ter beschikking staat bij de beoordeling te worden betrokken. De Minister van LNV heeft beoordelings- en beleidsvrijheid bij de aanwijzing van Q-koorts als besmettelijke ziekte. De beslissing van te nemen maatregelen vergt een afweging waarbij vele belangen van verschillende aard en gewicht betrokken zijn. Hierbij zal het zwaarwegend belang van de bescherming van de volksgezondheid bij een dierlijke infectieziekte die een ernstig gevaar oplevert voor de volksgezondheid steeds groot gewicht in de schaal dienen te leggen.
De positie van de rechter in het staatsbestel brengt wel mee dat hij terughoudendheid dient te betrachten bij de toetsing van gesteld regelgevingsfalen. De rechter kan niet treden in de beoordelings- en beleidsvrijheid van een minister bij de vaststelling van ministeriële regelingen op grond van de GWWD. Deze beoordelings- en beleidsvrijheid vindt haar begrenzing in de wet, rechtstreeks werkende verdragsbepalingen (zoals artikel 2 en 8 EVRM) en/of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Oordeel rechtbank
De rechtbank stelt allereerst vast welke informatie de Staat begin 2007 bekend was over het gevaar van Q-koorts en de kans op de omvangrijke uitbraak van deze ziekte in Nederland. De Staat kende de humane verschijningsvormen van Q-koorts. De Staat wijst erop dat hij in 1993 de Interdepartementale Werkgroep Zoönose (IWZ) heeft ingesteld om zich te laten informeren over beleidsrelevante zaken met betrekking tot zoönose. In januari 1999 heeft de IWZ een advies uitgebracht over Q-koorts. Tot 2007 werd Q-koorts beschouwd als een endemische ziekte bij zowel dieren als mensen en werd aangenomen dat C. burnetii algemeen voorkwam in Nederland. De Staat was begin 2007 bekend met de ernst van humane besmetting met Q-koorts en het risico van een uitbraak van deze ziekte.
Met betrekking tot het eerste hoofdverwijt dat de maatregelen van de Staat onvoldoende en te traag waren, behandelt de rechtbank in de uitspraak achtereenvolgens:
I. algemene overwegingen over (de bevoegdheid tot) het treffen van maatregelen met betrekking tot Q-koorts;
II. het niet opleggen van een vervoersverbod bij of kort na de uitbraak in Herpen;
III. de bronopsporing en de meldplicht;
IV. de tankmelktest;
V. de hygiënemaatregelen en de maatregelen met betrekking tot mest;
VI. het vervoersverbod;
VII. de vaccinatie;
VIII. het fokverbod en het ruimen.
Na de bespreking van genoemde punten komt de rechtbank tot de subconclusie dat de Staat bij het treffen van maatregelen ter bestrijding van de Q-koortsepidemie niet onrechtmatig jegens de Q-koortsslachtoffers heeft gehandeld.
Het tweede hoofdverwijt ziet op onvoldoende voorlichting. De Staat zou vanaf de lente van 2007 tot december 2009 het publiek de noodzakelijke informatie over de Q-koortsuitbraak en de grote gevaren daarvan hebben onthouden. Het publiek zou daarmee doelbewust en op basis van onjuiste argumenten op kennisachterstand zijn gesteld.
Met betrekking tot de verwijzing naar het EHRM is van belang dat onder bepaalde omstandigheden een informatieplicht geldt voor een Staat. Het moet gaan om informatie waarover de Staat beschikt en waaruit een risico blijkt, die burgers in staat stelt te beoordelen aan welke gezondheidsrisico's zij blootstaan of hebben blootgestaan en die bezorgdheid over de gezondheidsrisico's kan wegnemen.
De rechtbank is van oordeel dat de verplichting tot ambtshalve informatieverstrekking die onder omstandigheden uit de artikelen 2 en 8 EVRM kan worden afgeleid hier van toepassing is. Er deden zich vanaf 2007 uitbraken voor van een besmettelijke dierziekte met risico's voor de volksgezondheid, waarbij de besmetting plaatsvond door een bacterie die zich in het milieu bevond en mogelijk werd verspreid vanuit veeteeltindustrie. Op de Staat rustte de verplichting om uit eigen beweging aan burgers, die mogelijk getroffen konden worden door het risico van besmetting van Q-koorts, informatie over dit risico te verstrekken.
Het communicatiebeleid van de Staat biedt voor de rechtbank geen enkel aanknopingspunt voor het verwijt dat bewust informatie voor burgers is achtergehouden. Gezien de inhoud van de verstrekte informatie kon daarmee eventuele bezorgdheid bij het publiek over het risico van besmetting worden weggenomen. Burgers werden in staat gesteld te beoordelen aan welke gezondheidsrisico’s zij blootstonden of hadden blootgestaan. Naast het belangrijkste medium van de Staat, de website http://www.rijksoverheid.nl/, heeft de Staat met persberichten aandacht gegeven aan de getroffen maatregelen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Staat daardoor voldaan aan de op hem rustende positieve informatieverplichting over de risico's van Q-koorts.
Met betrekking tot de informatie over besmet verklaarde bedrijven oordeelt de rechtbank als volgt. Omwonenden en passanten konden op basis van de verstrekte informatie wetenschap hebben over de gemeente waarin zich een besmet bedrijf bevond of van gebieden waarin veel mensen ziek waren geworden. De combinatie van deze gegevens moet betrokkenen voldoende in staat hebben gesteld om (preventieve) maatregelen te nemen. De aan de Staat toekomende beleidsvrijheid met betrekking tot de informatieverstrekking is niet overschreden door exacte bedrijfsgegevens niet beschikbaar te stellen.
Dit brengt de rechtbank tot de tweede subconclusie, te weten de Staat is niet in zijn informatieverplichting jegens de Q-koortsslachtoffers tekortgeschoten. Van onrechtmatig handelen van de Staat is ook hier geen sprake.
De rechtbank komt tot de slotsom dat de Staat niet onrechtmatig heeft gehandeld en de vordering van de Q-koortsslachtoffers is afgewezen.
Conclusie
De letselschadeadvocaten die zich hard hebben gemaakt voor de Q-koortsslachtoffers hebben bot gevangen. Gezien het wettelijke instrumentarium dat de Staat ter beschikking staat, is niet komen vast te staan dat aan de vereisten van onrechtmatige daad is voldaan. Ook gezien de berichtgeving (Zembla) dat wel degelijk informatie zou zijn achtergehouden vanwege de belangen van de veesector kunnen wij ons voorstellen dat de Q-koortsslachtoffers tegen dit vonnis in hoger beroep zullen komen.
