Gevolgen van bevolkingskrimp voor nieuwbouwprojecten komen voor rekening van gemeente

In het arrest van 13 oktober 2017 overweegt de Hoge Raad dat het oordeel van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hof) dat de gemeente Bronckhorst (Gemeente) zich niet op onvoorziene omstandigheden, althans overmacht kan beroepen wegens de bevolkingskrimp in de Regio Achterhoek, niet onjuist, althans onvoldoende gemotiveerd is geweest. Dit mede gelet op de terughoudendheid die geboden is bij toepassing van artikel 6:258 BW ter zake van de onvoorziene omstandigheden. Hierdoor moet de Gemeente de twee projectontwikkelaars, die een procedure waren gestart wegens het niet-nakomen van de verplichtingen door de Gemeente uit de samenwerkingsovereenkomst (SOK), een schadevergoeding betalen.

Feiten
In 2004 had de Gemeente het plan om 27 nieuwbouwwoningen te realiseren, waarvoor zij een SOK is aangegaan met twee projectontwikkelaars. In het Kwalitatieve Woonprogramma 2005–2014, vastgesteld door Gedeputeerde Staten van de provincie, is vastgelegd dat de regio Achterhoek zich in de periode 2005-2014 zou inzetten 10.000 woningen te realiseren. De Gemeente zou circa 1.100 woningen bouwen. Een dergelijk Kwalitatief Woonprogramma moet elke vijf jaar geactualiseerd worden.

De Gemeente en de twee projectontwikkelaars hebben op 21 april 2008 een intentieovereenkomst gesloten en medio 2008 zijn ook de voorbereidingen voor het nieuwe Kwalitatieve Woonprogramma 2010–2019 gestart. In de periode september 2008 tot en met december 2009 heeft intensief overleg plaatsgevonden tussen de provincie, de betrokken gemeenten en woningcorporaties. Op 25 september 2008 stelt de raad van de Gemeente een Woonvisie vast waarin de krimp van de bevolking wordt besproken. Ook in het Kwalitatieve Woonprogramma 2010–2019 is opgenomen dat met 5.900 woningen een aanzienlijk lagere behoefte aanwezig is dan de 10.000 woningen voor de periode 2005-2014.

Tussen de Gemeente en de twee projectontwikkelaars is in juli 2009 de SOK gesloten met betrekking tot de 27 woningen. Eind 2010 / begin 2011 is een Regionale Woonvisie vastgesteld, waaruit volgt dat in de Gemeente maximaal 385 nieuwbouwwoningen worden toegevoegd. De Gemeente beraadt zich hierover en heroverweegt alle woningbouwprojecten, die nog niet in uitvoering zijn.

De Gemeente bericht de projectontwikkelaars dat er zich enkele belangrijke ontwikkelingen hebben voorgedaan die van invloed kunnen zijn op de planvoorbereiding met betrekking tot de 27 woningen. De Gemeente laat weten dat zij de door hogere hand opgelegde beleidswijzigingen als onvoorziene omstandigheden ziet en dat het geplande woningbouwproject van 27 woningen geen doorgang zal vinden. Hierop is de juridische procedure bij de rechtbank gestart.

Juridisch kader
De projectontwikkelaars hebben zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de Gemeente tekortgeschoten is in de nakoming van de SOK, omdat zij die eenzijdig heeft beëindigd en haar verplichting om (markt)kennis aan de projectontwikkelaars ter beschikking te stellen (artikel 2.4 SOK) heeft veronachtzaamd en zich onvoldoende heeft ingespannen om te komen tot vaststelling van het voor de uitvoering van het project benodigde bestemmingsplan.

De Gemeente heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat de bevolkingskrimp een onvoorziene omstandigheid voor de Gemeente oplevert zodat zij op grond van artikel 6:258 BW en artikel 13 van de SOK niet is gehouden de SOK ongewijzigd na te komen. Artikel 13 van de SOK betreft de bepaling dat in geval van onvoorziene omstandigheden de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid geen ongewijzigde instandhouding van deze overeenkomst mag verwachten.

Oordeel hof
Het hof heeft het standpunt dat de Gemeente de SOK eenzijdig heeft beëindigd verworpen. Ook oordeelt het hof dat niet gebleken is dat de bevolkingskrimp in de Achterhoek en als gevolg daarvan het aanpassen van de woningbouwplannen door de Gemeente en de projectontwikkelaars in de SOK zijn verdisconteerd. Dat wil echter niet zeggen dat deze omstandigheden zonder meer als onvoorzien moeten worden aangeduid. Reeds bij het sluiten van de SOK bestonden de genoemde omstandigheden en waren deze bij de Gemeente bekend, althans hadden die voor haar bekend moeten zijn. Hierbij wordt verwezen naar de Woonvisie waarover de gemeenteraad op 25 september 2008 vermeldt dat zij bevolkingskrimp verwacht. In de daaropvolgende periode kwam naar voren dat een nieuw behoefteonderzoek uit 2007 ertoe geleid heeft dat met 5.900 woningen een aanzienlijk lagere behoefte aanwezig is dan verondersteld in het Kwalitatieve Woonprogramma 2005-2014.

Voor de Gemeente was toen duidelijk, althans had toen duidelijk kunnen en moeten zijn dat ook zij haar nieuwbouwplannen had moeten bijstellen. De bevolkingskrimp was aldus op het moment van het sluiten van de SOK geen omstandigheid die nog in de toekomst gelegen was (zie onder meer Hoge Raad 20 februari 1998, ECLI:NL:HR:1998:ZC2587).

De Gemeente diende aldus de hoofdafspraak uit de SOK, te weten de ontwikkeling en realisering van 27 woningen met bijbehorende infrastructuur, ongewijzigd na te komen. Zij is aldus tekortgeschoten in de nakoming van haar verplichtingen, die toerekenbaar zijn omdat de nieuwe beleidsinzichten zoals neergelegd in de genoemde notitie geen overmacht opleveren. Ook het feit dat dit is opgelegd door een hoger overheidsgezag (te weten de provincie) ontslaat de Gemeente niet van haar verplichtingen. Het gewijzigd provinciaal beleid dient naar de in het verkeer geldende opvattingen voor rekening van de Gemeente te komen, omdat de Gemeente ten tijde van het sluiten van de SOK had moeten en kunnen weten dat de toen reeds bestaande bevolkingskrimp gevolgen zou hebben voor de woningbouwprojecten waaronder de 27 woningen.

Bovendien heeft de Gemeente wanprestatie gepleegd door in strijd met artikel 2.4 van SOK, waarin is neergelegd dat partijen zich over en weer verplichten om ten behoeve van het in artikel 2.1 genoemde doel (ontwikkeling en realisatie van 27 woningen) hun deskundigheid en marktkennis ter beschikking te stellen, noch voor het aangaan van de SOK noch tijdens de looptijd van de overeenkomst aan de projectontwikkelaars mee te delen dat van bevolkingskrimp sprake was.

Oordeel Hoge Raad
In cassatie bestrijdt de Gemeente het oordeel van het hof dat de bevolkingskrimp niet moet worden gezien als een onvoorziene omstandigheid.

Ondanks het feit dat de A-G in zijn conclusie enkele subklachten gegrond acht, verwerpt de Hoge Raad de betreffende klachten. Daartoe overweegt de Hoge Raad in rechtsoverweging 3.3.2 dat het niet onbegrijpelijk is dat het hof van oordeel is dat er geen sprake is van een toekomstige omstandigheid gebaseerd op het gegeven dat tijdens het bestuurlijk overleg op 20 mei 2009 reeds naar voren is gekomen dat een aanzienlijk lagere behoefte in de Achterhoek aanwezig is ten opzichte van de eerder genoemde 10.000 woningen. Op dat moment had voor de Gemeente duidelijk moeten zijn dat ook zij haar nieuwbouwplannen had moeten bijstellen.

Gezien de aanzienlijke mate waarin het Regionale Woningbouwprogramma moest worden bijgesteld, acht de Hoge Raad het niet onbegrijpelijk dat het voor de Gemeente reeds ten tijde van het sluiten van de SOK duidelijk had moeten zijn dat het voorgenomen project van de 27 woningen op losse schroeven stond.

In rechtsoverweging 3.3.3 heeft de Hoge Raad overwogen dat het hof tevens heeft geoordeeld dat de nieuwe inzichten en beleidswijzigingen als onvoorziene omstandigheden kunnen worden aangemerkt, maar overwogen dat deze omstandigheden niet een voldoende rechtvaardiging voor de Gemeente vormen om de verplichtingen uit te SOK niet na te komen. Die onderdelen zijn in cassatie niet bestreden en mede dragend voor de conclusie dat de Gemeente zich niet op onvoorziene omstandigheden kan beroepen. De Hoge Raad heeft aldus het cassatieberoep verworpen.

Conclusie
De door de projectontwikkelaar gevorderde schadevergoeding van de Gemeente is toegewezen, omdat de Gemeente zich niet op onvoorziene omstandigheden kon beroepen. De feiten in onderhavige casus tonen aan dat de Gemeente reeds voor het sluiten van de SOK op de hoogte had moeten zijn van de ontwikkelingen in de markt. Het is aldus van belang goed in een overeenkomst te bepalen welke verplichtingen over en weer gelden en reeds bekende gegevens over wijzigingen in de markt expliciet aan de kaak te stellen, die van belang kunnen zijn voor de verplichtingen van een der partijen. Mogelijk kan daar in het traject van de onderhandelingen een contractuele afspraak over gemaakt worden, zodat voorzien is in die situatie.