Het ‘projectbesluit’ is een van de zes kerninstrumenten uit de nieuwe Omgevingswet (Ow). In de artikelen 5.44 tot en met 5.55 van de Ow wordt dit instrument nader uiteengezet. Aanvullende procedurele regels zijn te vinden in artikel 16.70 e.v. van de Ow. Hierna zullen de belangrijkste regels worden besproken.
Achtergrond
Het projectbesluit vormt een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit besluit is een instrument voor het Rijk, provincies en waterschappen voor het toestaan van vaak complexe projecten in de fysieke leefomgeving[1] met een (groot) publiek belang. Voorbeelden van dit soort projecten zijn de aanleg of uitbreiding van een hoofdweg, de versterking van een primaire waterkering, de ontwikkeling van nieuwe natuur en de ontwikkeling van energie-infrastructuur. Bij de realisatie van deze projecten is samenwerking tussen overheidsorganen en private initiatiefnemers mogelijk als het private initiatief en het bereiken van publieke doelen samenvallen.
Nu kan de situatie zich voordoen dat een voorgenomen project niet past in het geldende omgevingsplan.[2] Juist deze omstandigheid zal voor het Rijk, de provincies of waterschappen reden zijn om een projectbesluit te nemen, aangezien het projectbesluit zorgt voor een directe wijziging van het omgevingsplan (hierover later meer).
Bevoegd gezag
Artikel 5.44 Ow bepaalt dat een projectbesluit wordt genomen door het dagelijks bestuur van een waterschap, gedeputeerde staten (GS) van een provincie, de minister van Infrastructuur en Milieu (I&M), of een andere verantwoordelijke minister in overeenstemming met laatstgenoemde. GS kunnen een projectbesluit alleen vaststellen als sprake is van een provinciaal belang. Voor de minister van I&M geldt dat sprake moet zijn van een nationaal belang. Of een provinciaal of nationaal belang aan de orde is, kan bijvoorbeeld blijken uit een omgevingsvisie of programma waarin het voornemen staat om bepaalde ontwikkelingen te realiseren. Het dagelijks bestuur van het waterschap heeft de bevoegdheid om een projectbesluit vast te stellen als sprake is van het beheer van watersystemen dat bij provinciale omgevingsverordening of ministeriële regeling aan het waterschap is toegedeeld. Een door het dagelijks bestuur genomen projectbesluit moet wel door GS worden goedgekeurd, zo stelt artikel 16.72 Ow.
Verplichting tot vaststellen en coördinatie
Uit artikel 5.46 Ow volgt dat de minister van I&M voor bepaalde projecten geen bevoegdheid maar een plicht heeft om een projectbesluit vast te stellen. Dit betreft onder meer de aanleg van een auto(snel)weg, spoorweg of vaarweg. Daarbij rust op het dagelijks bestuur van het waterschap eenzelfde plicht voor de aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen die niet in beheer zijn bij het Rijk. Voor de projecten genoemd in artikel 5.46 Ow geldt eveneens dat de coördinatieregeling uit artikel 5.45 Ow van toepassing is. Deze regeling ziet op de coördinatie van de besluiten ter uitvoering van het projectbesluit (uitvoeringsbesluiten; zie hierna). Voor projecten die niet in artikel 5.46 Ow worden genoemd, heeft het bevoegd gezag de vrijheid om de coördinatieregeling van toepassing te verklaren of om dit na te laten.
Inpassingsplan verdwijnt
Naast artikel 5.46 Ow kunnen ook andere wetten voorschrijven dat besluitvorming uitsluitend volgens de projectprocedure verloopt. Zo maken de Elektriciteitswet, Gaswet en Mijnbouwwet momenteel gebruik van rijkscoördinatieregeling uit artikel 3.35 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).[3] De Ow vervangt de rijkscoördinatieregeling door de procedure voor het projectbesluit. Hiermee maakt het inpassingsplan plaats voor het projectbesluit. Hetzelfde geldt voor het tracébesluit en het projectplan.
Voornemen, verkenning en voorkeursbeslissing
Wil het bevoegd gezag beginnen met de projectprocedure, dan moet het gezag op grond van artikel 5.47 Ow kennis geven van zijn voornemen om:
- een verkenning als bedoeld in artikel 5.48 Ow uit te voeren naar een mogelijk bestaande of toekomstige opgave in de fysieke leefomgeving[4]; en
- een projectbesluit vast te stellen met of zonder daaraan voorafgaande voorkeursbeslissing als bedoeld in artikel 5.49 Ow[5].
De verkenningsfase vormt een belangrijk onderdeel van het projectbesluit. Hiermee wordt beoogd een brede maatschappelijke betrokkenheid te bereiken. Artikel 5.51 Ow schrijft dan ook voor dat in het projectbesluit wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten zijn van de verkenning die is uitgevoerd. Met deze stap wordt de participatie voor de totstandkoming van het projectbesluit afgerond.
Verhouding tot omgevingsplan en omgevingsvergunning
Een andere belangrijke bepaling is artikel 5.52 Ow. Dit artikel illustreert dat het projectbesluit de mogelijkheid in zich heeft dat met één besluit alle toestemmingen voor het project worden verleend. Zo bepaalt het eerste lid dat de regels van het projectbesluit de regels van het omgevingsplan wijzigen, voor zover deze regels met elkaar in strijd zijn. Zodoende bewerkstelligt het projectbesluit een directe, gedeeltelijke wijziging van het omgevingsplan. De regels van het projectbesluit zullen de regels van het omgevingsplan echter niet verder mogen wijzigen dan voor het uitvoeren, in werking hebben of in stand houden van het project noodzakelijk is.
Daarbij volgt uit het tweede lid dat het projectbesluit kan gelden als een omgevingsvergunning voor activiteiten ter uitvoering van het besluit. Voorwaarde is dat het bevoegd gezag dit uitdrukkelijk in het projectbesluit heeft bepaald. Is dit het geval, dan kan het projectbesluit bijvoorbeeld gelden als een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit of als een omgevingsvergunning die betrekking heeft op natuurwaarden. Een aparte vergunning is in deze gevallen niet meer vereist. Voor vergunningplichtige activiteiten die niet in het projectbesluit zijn opgenomen, is het mogelijk om de omgevingsvergunning bij de uitvoering van het projectbesluit te verlenen (uitvoeringsbesluit).
Ook is het aan de hand van het tweede lid mogelijk om in het projectbesluit besluiten op te nemen die zijn genomen op grond van een andere wet. Hierbij wordt tevens aangegeven welke regels daarbij horen. Deze regels hebben betrekking op de inhoudelijke vereisten waaraan een aangewezen besluit moet voldoen. In dit verband valt volgens de memorie van toelichting bij de Ow te denken aan een verkeersbesluit op grond van de Wegenverkeerswet 1994.[6]
‘Overrulen’ van decentrale regelgeving
Dan artikel 5.53 Ow. Op grond van het derde en vierde lid is het voor GS en het Rijk mogelijk om regelgeving van lagere bestuursorganen buiten toepassing te laten, wanneer de verwezenlijking van een projectbesluit door deze regelgeving onevenredig wordt belemmerd. Zo kunnen GS regelingen van een gemeente of waterschap ‘overrulen’. Hetzelfde geldt voor het Rijk, waarbij het Rijk ook regelgeving van GS buiten toepassing kan laten. Van deze bevoegdheid mag volgens de memorie van toelichting bij de Ow alleen in het uiterste geval gebruik worden gemaakt. Het besluit om onevenredig belemmerende regels buiten toepassing te laten moet dan ook zorgvuldig worden gemotiveerd. Dit besluit kan deel uitmaken van het projectbesluit, voor zover dit uitdrukkelijk is bepaald. Maar het besluit kan ook later worden genomen als besluit ter uitvoering van het projectbesluit (uitvoeringsbesluit).
Voorbereidingsprocedure en rechtsbescherming
Uit de artikelen 16.70 en 16.71 Ow volgt dat afdeling 3.4 Awb van toepassing is op de voorbereiding van (onder meer):
- een voorkeursbeslissing voor een projectbesluit;
- een projectbesluit; en
- een besluit tot het buiten toepassing laten van regels als bedoeld in artikel 5.53 lid 3 en 4 Ow.
De voorkeursbeslissing vormt een politiek-bestuurlijk besluit en daarom staat hiertegen geen beroep open. Voor het projectbesluit is gekozen voor beroep in één instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De reden hiervoor is het voorkomen van vertraging gelet op de omvang, het maatschappelijk belang van het project en de rechtszekerheid bij het nemen van vervolgbesluiten ter uitvoering van het projectbesluit, aldus de memorie van toelichting bij de Ow. Ook tegen uitvoeringsbesluiten staat beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak in eerste en enige aanleg.
Handhaving
Voor nadere informatie over de handhaving van het projectbesluit zij tot slot gewezen op het artikel ‘Handhaving in de Omgevingswet’.
Wilt u meer weten over het projectbesluit en de Omgevingswet? Neem contact op met Jelmer Keur, advocaat sectie Overheid & Vastgoed.
[1] Dit ruime begrip wordt nader uitgewerkt in art. 1.2 lid 2 Ow.
[2] O.g.v. art. 2.4 Ow moet de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vaststellen met daarin regels over de fysieke leefomgeving.
[3] Art. 9b Elektriciteitswet, art. 39b Gaswet en art. 141a Mijnbouwwet.
[4] Deze bepaling, inclusief de verkenning uit art. 5.48 Ow, is gebaseerd op art. 2 en 3 van de Tracéwet.
[5] De voorkeursbeslissing komt overeen met de structuurvisie en de voorkeursbeslissing uit art. 4 en 5 van de Tracéwet.
[6] Dit indien een aanpassing van de maximumsnelheid integraal onderdeel is van het projectbesluit en er voldaan wordt aan de voor dat verkeersbesluit geldende inhoudelijke beoordelingskaders van de Wegenverkeerswet.
