Natuurcompensatiebank voor ADC-projecten
Het uitgangspunt is dat voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied alleen een vergunning kan worden verleend indien met een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Voor bepaalde projecten, adc-projecten, kan een uitzondering worden gemaakt, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Voor deze projecten kan op grond van artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn en artikel 2.8 lid 4 van de Wet natuurbescherming een vergunning worden verleend als wordt voldaan aan de volgende drie criteria:
(a) alternatieven ontbreken,
(b) er zijn dwingende redenen van groot openbaar belang met het project gemoeid en,
(c) alle nodige compenserende maatregelen worden genomen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
Met het wetsvoorstel wordt een wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet voorgesteld waarmee een nationale wettelijke regeling wordt ingesteld voor het treffen van compenserende maatregelen als bedoeld onder het derde vereiste. De natuurcompensatiebank dient om compenserende maatregelen te registreren en ‘op voorraad’ te hebben. De voorgestelde wetswijziging omvat regels over het registreren, reserveren en toedelen van compensatiemaatregelen. Deze maatregelen zullen primair bedoeld zijn voor vergunningverlening ten behoeve van adc-projecten van het rijk of waterschappen. Het moet daarbij gaan om maatregelen in aanvulling op het beleid dat in de Natura 2000-gebieden nodig is om behoud van de relevante habitattypen en leefgebieden van soorten te verzekeren en waar dat nodig herstel en verbetering mogelijk maken.
Voldaan aan de Habitatrichtlijn?
De Raad van State brengt verschillende punten van kritiek naar voren. Allereerst ontbreekt in de definitie van een adc-project in het wetsvoorstel het eerste vereiste van artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn, dat geen alternatieve oplossingen beschikbaar zijn. Daardoor zou de indruk kunnen ontstaan dat vergunningverlening zonder alternatievenonderzoek ook mogelijk is. Dat is onjuist, omdat dan niet wordt voldaan aan alle vereisten uit de Habitatrichtlijn.
In dat verband wijst de Afdeling er nadrukkelijk op dat compenserende maatregelen niet zijn bedoeld om de uitvoering van een project doorgang te laten vinden terwijl daarbij de verplichtingen uit de passende beoordeling worden ‘omzeild’. De adc-toets biedt een laatste redmiddel om een project dat nadelige gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied toch doorgang te kunnen laten vinden. Vergunningverlening op grond van dit artikel moet pas in overweging genomen worden wanneer negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied vaststaan of niet kunnen worden uitgesloten, ondanks alle maatregelen die worden genomen om aantasting van het gebied te voorkomen of reduceren. Bovendien moet zijn besloten dat het project doorgang moet vinden om dwingende redenen van openbaar belang, nadat is aangetoond dat geen haalbare alternatieve oplossingen bestaan.
Uit de reactie van de minister blijkt dat de definitie in het wetsvoorstel wordt aangepast, waarbij direct zal worden verwezen naar artikel 2.8 lid 4 Wnb. Daarin zijn alle drie de adc-voorwaarden opgenomen.
Daarnaast merkt de Afdeling op dat in het wetsvoorstel is bepaald dat alleen maatregelen in het natuurcompensatieregister worden opgenomen die zijn uitgevoerd of waarvan de uitvoering naar zijn oordeel voldoende zeker is, maar dat het uitgangspunt is dat het met de maatregelen beoogde resultaat ook moet zijn bereikt op het moment dat het Natura 2000-gebied schade ondervindt van het te vergunnen adc-project.
De Afdeling overweegt dat het wetsvoorstel niet uitsluit dat compenserende maatregelen die nog niet volledig zijn uitgevoerd toch kunnen worden ingezet als compenserende maatregelen. De Afdeling adviseert daartoe om het voorstel zodanig aan te passen dat alleen compenserende maatregelen waarvan de daarmee beoogde resultaten zijn bereikt als compenserende maatregel kunnen worden toegepast.
In haar reactie geeft de minister aan dat de toets van de minister uitsluitend ziet op de vraag of de uitvoering van de in het register op te nemen maatregel voldoende zeker is. Dat is iets anders dan een oordeel over de vraag of de effecten zich voor een bepaald project tijdig en in voldoende mate voordoen, welke toets bij vergunningverlening door het bevoegd gezag wordt verricht. De minister beaamt verder dat het met de maatregel beoogde resultaat in principe moet zijn bereikt op het moment dat het betrokken gebied schade ondervindt van het te vergunnen adc-project, maar wijst ook op een uitzondering in de richtsnoeren van de Europese Commissie over de toepassing van artikel 6 lid 4 van de richtlijn:
"Het resultaat van de compensatie moet bereikt zijn op het moment waarop het betrokken gebied schade van het project ondervindt. Wanneer in bepaalde omstandigheden niet aan deze voorwaarde kan worden voldaan, moeten de intussen geleden verliezen extra worden gecompenseerd."
Weliswaar wordt hier niet uitgesloten dat al met een project wordt begonnen alvorens het resultaat van de compensatie is bereikt, maar er zal dan wel extra compensatie moeten plaatsvinden.
Zinvol?
De Afdeling zet verder vraagtekens bij de zinvolheid van de natuurcompensatiebank. Zij twijfelt of de geregistreerde compenserende maatregel wel daadwerkelijk als compensatie van ADC-projecten inzetbaar zullen zijn. Pas uit de passende beoordeling bij een specifiek project kan blijken welke maatregelen de schadelijke effecten die worden veroorzaakt op habitats en soorten kunnen compenseren. De Afdeling wijst erop dat een reëel risico bestaat dat de schadelijke gevolgen niet of onvoldoende worden gecompenseerd en de geregistreerde maatregelen daardoor niet of onvoldoende inzetbaar zijn als compenserende maatregelen bij vergunningverlening voor adc-projecten.
Dit standpunt wordt ondersteund door de Europese Commissie die in de richtsnoeren opmerkt dat habitat-banking als compenserende maatregel nauwelijks zinvol is, aangezien compensatie ter bescherming van de samenhang van het netwerk aan strenge criteria is gebonden.
Een ander aandachtspunt dat de Afdeling signaleert is dat de realisatietermijn van compenserende maatregelen lang is. Het zoeken naar compenserende maatregelen per adc-project is complex en ook voor de in het natuurcompensatieregister op te nemen maatregelen geldt dat steeds samen met natuurbeheerders moet worden gezocht naar geschikte maatregelen. In de memorie toelichting bij het wetsvoorstel wordt niet inzichtelijk gemaakt hoe het register zal bijdragen aan een versnelling van dit traject. Ook is niet duidelijk op welke termijn voldoende maatregelen in het register beschikbaar zullen zijn. Voor adc-projecten waarvoor enige haast geboden is, zal tijdig onderzoek gedaan moeten worden naar andere mogelijkheden voor compenserende maatregelen, ook buiten het natuurcompensatieregister om.
De minister stelt in haar reactie dat het kabinet meer voor- dan nadelen ziet in het oprichten van een natuurcompensatiebank. Het is voor de meerwaarde van de natuurcompensatiebank van belang dat de daarin opgenomen maatregelen voldoende aansluiten bij de daadwerkelijke behoefte die zal blijken als voor de toekomstige adc-projecten daadwerkelijk een vergunning wordt aangevraagd en met een passende beoordeling de compensatieopgave nauwkeurig in beeld is gebracht. Bij de inventarisatie bij de aanvang van de natuurcompensatiebank worden daarom hoge eigen gesteld. Omdat de uitkomst van de inventarisatie altijd met onzekerheden zal zijn omgeven, zal voortdurend monitoring en actualisatie nodig zijn en zal zekerheidshalve moeten worden uitgegaan van meer compensatie dan uit de inventarisatie blijkt, zodat er een buffer is. Het op voorraad realiseren van meer natuur dan uiteindelijk mogelijk strikt noodzakelijk blijkt te zijn, ervaart het kabinet niet als problematisch, omdat de natuurdoelstellingen daarmee te allen tijde zijn gediend.
Wat betreft de realisatietermijn overweegt de minister dat voor dringende adc-projecten weliswaar nog geen maatregelen uit de bank beschikbaar zullen zijn, maar dat dit niet betekent dat de natuurcompensatiebank op de lange termijn geen meerwaarde zal hebben.
Heeft u vragen? Neem contact op met Bart de Haan en/of Tessa Hubregtse.
