Mitigatie of compensatie?

In de uitspraak van 15 mei 2014 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie antwoord gegeven op zogenaamde prejudiciële vragen die de Raad van State heeft gesteld met betrekking tot de wegverbreding van de A2. Het Hof van Justitie volgt de conclusie van de advocaat-generaal en oordeelt kort gezegd dat de door de minister voorgenomen aanleg van blauwgraslanden om de negatieve effecten van de verbreding van de A2 weg te nemen als compenserende maatregel moet worden aangemerkt en niet als mitigerende maatregel.

Besluiten minister
De Minister van Infrastructuur en Milieu heeft een tracébesluit genomen over het tracéproject Rijksweg A2. Het besluit maakt een wegverbreding mogelijk van tweemaal twee naar tweemaal drie rijstroken. Met de verbreding wil de minister op dit traject de files terugdringen en het verkeer op de A2 en de vernieuwde rondweg van 's‑Hertogenbosch en de randweg van Eindhoven beter laten doorstromen.

Het staat vast dat dit project negatieve gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied ‘Vlijmens Ven, Moerputten en Bossche Broek’. Dit gebied is door de Nederlandse autoriteiten als een speciale beschermingszone aangewezen voor onder meer het habitattype ‘blauwgraslanden’. De voorgenomen wegverbreding leidt tot een afname van de omvang en de kwaliteit van de blauwgraslaslanden. De minister heeft dan ook een aantal maatregelen vastgesteld om de impact van dit project op het milieu te verminderen.

Beroep Raad van State
Het beroep bij de Raad van State gaat met name over de vraag of de voorgenomen maatregel om nieuwe blauwgraslanden aan te leggen moet worden aangemerkt als mitigerende of compenserende maatregel.

Als het namelijk gaat om een mitigerende maatregel, dan mag deze maatregel worden betrokken in de passende beoordeling en hoeft de zogenaamde ADC-toets niet te worden doorlopen. De ADC-toets houdt in dat aannemelijk moet worden gemaakt dat er geen alternatieve oplossingen zijn (A), dat er sprake moet zijn van dwingende redenen van groot openbaar belang (D) en dat de compenserende zullen worden gerealiseerd (C). Indien er sprake is van een compenserende maatregel moet wel worden voldaan aan deze zware ADC-criteria.

De minister wees erop dat de aanleg van nieuwe blauwgraslanden binnen hetzelfde projectgebied zou plaatsvinden en daarom onderdeel was van het project. Volgens de Raad van State is het in dit geval niet duidelijk of er sprake is van ‘aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied’ en of de maatregel kwalificeert als mitigerende of compenserende maatregel.

HvJEU
Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft op 15 mei 2014 antwoord gegeven op de vragen. Het Hof volgt daarbij de conclusie van de advocaat-generaal Sharpston van 27 februari 2014. Voor een uitgebreide bespreking van deze conclusie verwijs ik naar een artikel van Maarten Baneke dat reeds op deze kennispagina is geplaatst.

Het Hof komt tot de conclusie dat er in dit geval sprake is van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied. Van een aantasting is namelijk ook sprake als er in het kader van het project of plan in het betrokken Natura 2000-gebied een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype wordt gerealiseerd. En omdat er sprake is van een aantasting kwalificeert het nieuw te ontwikkelen areaal van een habitattype als compenserende maatregel en niet als mitigerende maatregel. In dat geval dient de ADC-toets te worden doorlopen.

Gevolgen PAS
De uitspraak van het HvJEU heeft mogelijk ook gevolgen voor de Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS). Zie ook een eerder artikel over het wetsvoorstel PAS dat op 24 april 2014 door de Tweede Kamer is aangenomen.

De PAS bevat enerzijds maatregelen om de stikstofdepositie te verminderen en om de bedreigde habitattypes die in het kader van de Natura 2000 worden beschermd, weer te laten opbloeien en anderzijds maatregelen die ervoor moeten zorgen dat er, met het behoud van die natuurdoelstellingen, toch ruimte komt voor nieuwe economische ontwikkelingen (ook wel: ontwikkelingsruimte).

De maatregelen in de PAS kunnen volgens het ministerie worden aangemerkt als mitigerende maatregelen. Gelet op deze harde uitspraak van het Hof van Justitie zijn wij hier niet helemaal zeker van.

Conclusie
Nu het Hof van Justitie uitspraak heeft gedaan, betekent dit niet dat daarmee een einde is gekomen aan de juridische procedure. De Raad van State heeft destijds de behandeling van de zaak geschorst in afwachting van de beantwoording van de vragen door het Hof. Nu zal de Raad van State de behandeling van de zaak voortzetten. De Raad van State zal in ieder geval tot de conclusie komen dat het in dit geval gaat om een compenserende maatregel.

Zoals gezegd heeft de uitspraak van Hof mogelijk ook gevolgen voor de PAS. Het is de vraag of de maatregelen in de PAS nog wel kunnen worden aangemerkt als mitigerende in plaats van compenserende maatregelen. Alle reden om de invoering van de PAS dus nog eens goed tegen het licht te houden.

Heeft u vragen over de uitspraak? Bel of e-mail met mr. M.R.J. Baneke of mr. K.E.M. Tilleman.