Natuurbeschermingsorganisaties hebben te maken met de staatssteunregels

Uit de eerst recent gepubliceerde beschikking van 20 april 2011 blijkt dat natuurbeschermingsorganisaties volgens de Europese Commissie als onderneming zijn aan te merken in de zin van de mededingingsregels. Overheden die aan deze organisaties subsidie willen geven of grond willen verkopen moeten dus rekening houden met de staatssteunregels.

De maatregel
De Subsidieverordening natuur- en landschapsbeheer (SNL) is een modelkaderregeling op basis waarvan provincies het beheer van natuurgebieden en landschapselementen kunnen subsidiëren. Onderdeel van de SNL is de Index Natuur en Landschap. Deze index bevat een beschrijving van specifieke natuur- en landschapsbeheertypen. Voor elk natuur- en landschapsbeheertype is een gemiddeld pakket beheermaatregelen vastgesteld. Daarnaast is per beheertype een nettostandaardkostprijs vastgesteld. Maximaal 84% van deze standaardkosten mogen worden gesubsidieerd.

Op basis van de SNL mag steun worden verleend aan een natuurlijke of rechtspersoon die zeggenschap heeft over het te voeren beheer van een natuurterrein waarvoor subsidie is aangevraagd. In aanmerking voor de steun komen zowel terrein beherende organisaties (TBO's genoemd), wat stichtingen en verenigingen zijn zoals Natuurmonumenten en Provinciale Landschappen (bijvoorbeeld het Gelderlandsch landschap), en niet-TBOs die natuurterreinen beheren, zoals individuen, stichtingen en gemeenten.

De Nederlandse autoriteiten hebben de SNL uit rechtszekerheidsoverwegingen in Brussel gemeld.

Beoordeling door de Europese Commissie
De Europese Commissie gaat eerst na of er sprake is van een steunmaatregel. Hiertoe wordt onderzocht of een meerdere ondernemingen een door de overheid gefinancierd voordeel ontvangen, waardoor de mededinging wordt belemmerd en de handel tussen de lidstaten negatief wordt beïnvloed. Omdat de Nederlandse autoriteiten hadden betwist dat natuur- en landschapsbeheer een economische activiteit is, gaat de Europese Commissie uitvoerig op dit element in.

Het is vaste rechtspraak dat iedere activiteit die bestaat in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt, een economische activiteit is. Het Hof van Justitie heeft herhaaldelijk verklaard dat het begrip onderneming elke eenheid omvat die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Derhalve kan de conclusie of natuurbeheerders economische activiteiten uitoefenen niet worden gebaseerd op hun algemene doelstelling, winstoogmerk of fiscale behandeling naar nationaal recht, maar moet deze gebaseerd worden op een onderzoek van de activiteiten die dergelijke entiteiten kunnen uitvoeren uit hoofde van de aangemelde maatregel.

De Europese Commissie stelt vast dat natuur- en landschapsbeheer enerzijds activiteiten omvat ter bevordering van "natuurbeleving" waarmee men bezoekers naar de betrokken terreinen wil halen en anderzijds activiteiten die rechtstreeks verband houden met natuur- en landschapsbeheer die inkomsten kunnen genereren (bijvoorbeeld inkomsten uit gewassen en pacht). Deze laatste activiteiten hebben duidelijk een economisch karakter. Hoewel de economische activiteiten van natuurbeschermingsorganisaties niet erg winstgevend zijn vanwege de eisen inzake natuur- en landschapsbeheer, is dit volgens de Europese Commissie niet relevant. Winstgevendheid is immers geen relevant criterium bij de beoordeling of een activiteit economisch van aard is.

De Europese Commissie concludeert vervolgens dat de SNL aan natuurbeheersorganisaties een voordeel verschaft dat door de overheid wordt gefinancierd. Door de voordeel wordt de mededinging vervalst en de handel tussen de lidstaten negatief beïnvloed, omdat de gewassen (bijvoorbeeld riet en houtsnippers) binnen de EU kunnen worden uitgevoerd. Verder is de bosbouwsector een concurrerende sector die openstaat voor mededinging op het niveau van de EU. Daarmee is voldaan aan alle criteria voor het bestaan van staatssteun.

Verenigbaarheid
Omdat de SNL is aan er merken als een steunregeling in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU, gaat de Europese Commissie vervolgens na of de SNL toelaatbaar is op grond van artikel 107 lid 3 sub c VWEU. Op grond van artikel 107 lid 3 kan de Europese Commissie staatssteun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaren. In dit kader onderzoekt de Europese Commissie minutieus of de steunregeling de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën vergemakkelijkt en of de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt door de betreffende steunregeling niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Voor vergelijkbare rechtstreekse toetsing onder artikel 107 lid 3 sub c VWEU zie: JESSICA en staatssteun gaan goed samen. De uiteindelijke conclusie van de Europese Commissie is dat de SNL verenigbaar is met het Verdrag.

De gevolgen
De onderhavige beschikking is van grote praktische betekenis. Overheden die subsidies willen verlenen of grond willen verkopen aan natuurbeschermingsorganisaties moeten nu uitdrukkelijk rekening houden met de staatssteunregels. Dit is koren op de molen voor particuliere grondbezitters. Al jaren maakten zij onder andere bezwaar tegen subsidies aan TBO’s als Natuurmonumenten en de 12 provinciale landschappen. Dankzij deze subsidies konden TBO’s immers particuliere grondeigenaren overtroeven bij de aankoop van gronden.

Inmiddels heeft Nederland de subsidieregeling grondverwerving ten behoeve van natuurbehoud gewijzigd. De Europese Commissie heeft deze nieuwe regeling bij beschikking van 13 juli 2011 goedgekeurd. Maar hiermee is de zaak nog niet af. De Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (VGG) heeft de Europese Commissie bij brief van 26 augustus 2011 laten weten dat de in 2008 ingediende klacht (CP 381/2008) uitdrukkelijk wordt gehandhaafd. De in het verleden aan de TBO’s toegekende subsidies waren niet bij de Europese Commissie aangemeld en zijn dus in de visie van de VGG aan te merken als onrechtmatige steun. Als dit juist is, volgt uit het recente Residex arrest dat de onrechtmatige steun moet worden teruggevorderd. Het spreekt voor zich dat dit voor TBO’s verstrekkende gevolgen kan hebben.