Bestemmingsplan verbrede reikwijdte / Omgevingsplan
Het ‘Omgevingsplan Binckhorst’, waarover deze uitspraak (ECLI:NL:RVS:2021:2649) gaat, is een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte op grond van de Crisis- en herstelwet. Met een dergelijk bestemmingsplan kunnen gemeenteraden alvast ‘oefenen’ met het omgevingsplan, zoals het bestemmingsplan onder de Omgevingswet zal gaan heten. In een omgevingsplan kunnen meer onderwerpen en aspecten van de fysieke leefomgeving geregeld worden dat in de huidige vorm van het bestemmingsplan. Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet (de verwachting is 1 juli 2022) worden alle bestemmingsplannen automatisch omgezet naar één omgevingsplan per gemeente. Om hier alvast op vooruit te lopen, kunnen gemeenten nu al werken met een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte, zoals de gemeente Den Haag in dit geval heeft gedaan.
Transformatiegebied
Met het ‘Omgevingsplan Binckhorst’ wil de gemeente Den Haag de wijk Binckhorst, waar van oudsher veel bedrijven zijn gevestigd, transformeren naar een nieuwe stadswijk met een combinatie van wonen en werken.
In het ‘Omgevingsplan Binckhorst’ is het grootste deel van de wijk aangewezen als ‘transformatiegebied’. In de planregels wordt onderscheid gemaakt tussen reeds bestaande activiteiten en nieuwe activiteiten of het veranderen van bestaande activiteiten. Bestaande activiteiten die zijn opgenomen in een tabel waarin per activiteit is aangegeven op welke locaties deze activiteit plaatsvindt, meestal inclusief bruto vloeroppervlakte en specifieke gegevens zoals de categorie horeca of het aantal woningen. Het gaat hierbij om activiteiten die ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan feitelijk aanwezig of vergund zijn. Daarnaast worden activiteiten die na vaststelling van het bestemmingsplan zijn vergund en zijn opgenomen in het GIS-systeem aangemerkt als bestaande activiteiten.
Bestaande activiteiten kunnen worden voortgezet en onder voorwaarden worden gewijzigd. Daarvoor is geen omgevingsvergunning nodig, mits de aard en omvang van de gegevens uit de tabel (zoals de horeca-categorie of het aantal woningen) niet toeneemt. Verder is in de planregels de mogelijkheid opgenomen om de bebouwing voor bestaande activiteiten uit te breiden.
Voor het starten van een nieuwe activiteit of het wijzigen van een bestaande activiteit waarbij niet aan de voorwaarden wordt voldaan is een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit vereist. Deze activiteit kan worden vergeleken met de huidige activiteit ‘planologisch afwijkend gebruik’, te vinden in artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo. Bij de beoordeling van een aanvraag is de uitleg van bepaalde onderstreepte bepalingen in de planregels afhankelijk van de ‘Beleidsregels Omgevingsplan Binckhorst’ en het ‘GIS-systeem omgevingsplan Binckhorst’.
Diverse ondernemers hebben beroep ingesteld tegen het ‘Omgevingsplan’, omdat zij vrezen voor een beperking van hun bedrijfsactiviteiten en uitbreidingsmogelijkheden. De Afdeling gaat in haar uitspraak in op de diverse beroepsgronden. Wij lichten er de beroepsgrond over de hierboven beschreven plansystematiek uit.
Strijd met rechtszekerheid
De ondernemers voeren onder meer aan dat gronden waar bestaande bedrijfsactiviteiten plaatsvinden, een specifieke bedrijfsbestemming hadden moeten krijgen. Hun bedrijfsactiviteiten zouden met de gehanteerde plansystematiek ontoereikend zijn bestemd en er zou sprake zijn van rechtsonzekerheid.
De raad heeft toegelicht dat de plansystematiek nadrukkelijk verschilt van die van een regulier bestemmingsplan en dat bewust is gekozen voor het onderscheid tussen bestaande en nieuwe activiteiten om de wijk Binckhorst op organische wijze te laten transformeren naar een gemengd woon-, werk en leefgebied. Bestaande bedrijven mogen hun activiteiten ongehinderd voortzetten en de voor de bestaande bedrijfsvoering benodigde milieuruimte wordt gerespecteerd. Nieuwe ontwikkelingen kunnen alleen plaatsvinden als dat past naast de bestaande activiteiten. Het opnemen van een bedrijfsbestemming vindt de raad niet wenselijk, omdat daarmee op voorhand onmogelijk wordt gemaakt om vrijgekomen bedrijfslocaties te transformeren naar andere, nieuwe activiteiten.
De Afdeling is van oordeel dat het geoorloofd is om af te zien van specifieke bedrijfsbestemmingen voor bestaande bedrijfsactiviteiten:
“12. De Afdeling overweegt dat de raad beleidsruimte heeft om een plansystematiek in de planregels op te nemen die volgens hem recht doet aan de door hem beoogde organische transformatie van de Binckhorst. De hiervoor weergegeven toelichting van de raad in aanmerking genomen, is de Afdeling van oordeel dat de raad ervoor heeft mogen kiezen om de functie "Transformatiegebied" in het plan op te nemen. De raad heeft daarbij, gelet op de toelichting die de raad voor die keuze heeft gegeven, kunnen afzien van het opnemen van specifieke bedrijfsbestemmingen voor de bestaande bedrijfsactiviteiten.”
Ook wordt volgens de Afdeling met de tabel en de bijbehorende planregel in beginsel voldoende duidelijk weergegeven welke bestaande bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan en kunnen worden voortgezet. In zoverre is geen sprake van rechtsonzekerheid.
Op bepaalde punten is de tabel echter onvoldoende duidelijk. Daar waar een specifieke omschrijving van de aard van de activiteit ontbreekt en ook de titel van het betreffende onderdeel van de tabel geen duidelijkheid biedt, is wel sprake van rechtsonzekerheid. De Afdeling benoemt verschillende onderdelen van de tabel waarbij de titel van het onderdeel aangeeft dat het gaat om bedrijven met een bepaalde maximale richtafstand, bijvoorbeeld voor geur of geluid. Een daarvan is het onderdeel "Het exploiteren van een bestaand bedrijfsverzamelgebouw", waarbij voor verschillende locaties bij “Aard van de activiteit’ slechts het volgende is opgenomen: "bedrijf met een maximale richtafstand van 10 meter voor geluid en 30 meter voor geur en gevaar". Het is het onvoldoende duidelijk om welke bedrijven het gaat en wanneer die bedrijven niet meer onder de reikwijdte van het onderdeel vallen en mogelijk een omgevingsvergunning nodig hebben. Op dit onderdeel (en op twee vergelijkbare andere onderdelen) zijn de tabel en de bijbehorende planregel dan ook in met de te betrachten zorgvuldigheid (artikel 3:2 Awb) en het rechtszekerheidsbeginsel.
De Afdeling heeft de raad opgedragen deze fouten en enkele andere fouten te herstellen en de lijst met toegestane bedrijfsactiviteiten op onderdelen te verduidelijken. De raad krijgt hiervoor 26 weken de tijd.
Deze uitspraak is interessant omdat het een voorproefje is van hoe de Afdeling na inwerkingtreding van de Omgevingswet omgevingsplannen zal beoordelen. De plansystematiek van het bestemmingsplan ‘Omgevingsplan Binckhorst’ met een transformatiegebied waarbinnen onderscheid wordt gemaakt tussen bestaande en nieuwe activiteiten is in ieder geval aanvaardbaar. Het is vervolgens wel zaak dat de verdere uitwerking geen rechtsonzekerheid oplevert.
Heeft u vragen over dit artikel of over de Omgevingswet? Neem contact op met Bart de Haan of Tessa Hubregtse.
