Advies Advocaat-Generaal
In een eerdere bijdrage is al aandacht besteed aan de conclusie van advocaat-generaal (A-G) Bobek. Deze conclusie valt kort gezegd uiteen in twee onderdelen. Allereerst concludeert de AG dat (onderdeel I) artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus lidstaten niet verplicht om aan niet-belanghebbenden een beroepsrecht toe te kennen. Dit recht kan beperkt blijven tot belanghebbenden. Verder concludeerde de A-G dat (onderdeel II) voornoemd artikel van het verdrag er zich tegen verzet tegen de voorwaarde dat een belanghebbende eerst gebruik moet hebben gemaakt van de mogelijkheid van een zienswijze als bedoeld in artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Rechtsinstrumenten mogen volgens de A-G niet afhankelijk worden gesteld van eerdere deelname aan de procedures die onderworpen zijn aan het Verdrag.
Aanleiding conclusie A-G
In een procedure bij de rechtbank Limburg is de Stichting Varkens in Nood niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij verzuimd heeft tijdig een zienswijze in te dienen op het ontwerpbesluit. Artikel 6:13 Awb bepaalt immers dat een belanghebbende geen beroep bij de bestuursrechter kan instellen als hem kan worden verweten dat hij geen zienswijze heeft ingediend. De Stichting had redelijkerwijs op de hoogte kunnen zijn van de vergunning, omdat deze in de Staatscourant en het Gemeenteblad was gepubliceerd. De Stichting voert hiertegen aan dat haar toegang tot de rechter is beperkt en dat deze beperking onverenigbaar is met artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus. Dit artikel waarborgt dat het betrokken publiek bij milieuaangelegenheden toegang heeft tot de rechter. De rechtbank vraagt zich af of de Stichting gelijk heeft dat er sprake is van een ongeoorloofde beperking van toegang tot de rechter. Om die reden stelt de rechtbank hierover een aantal prejudiciële vragen aan het Europese Hof. De conclusie van de A-G is een advies aan het Hof die daarover uiteindelijk in haar arrest van 14 januari 2021 een oordeel heeft gegeven.
Beroepsrecht voor niet-belanghebbenden (onderdeel I)
Artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus moet zo worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat het in het verdrag bedoelde “publiek” als zodanig geen toegang tot de rechter heeft om op te komen tegen een besluit met milieugevolgen. Lidstaten zijn dus niet verplicht om niet-belanghebbenden (dus eenieder, “the public” zoals verwoord in het Verdrag) een beroepsrecht toe te kennen. Dit beroepsrecht kan beperkt blijven tot belanghebbenden (“the public concerned”). So far so good voor Nederland. Echter, als het nationale recht ruimere inspraakrechten toekent aan niet-belanghebbenden (dus in feite eenieder), dan brengt artikel 9 lid 3 van het Verdrag van Aarhus met zich mee dat deze personen (dus óók niet-belanghebbenden) toegang tot de rechter moeten hebben om deze ruimere inspraakrechten af te dwingen. Artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus moet zo worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat het “publiek” als zodanig geen toegang tot de rechter heeft om op te komen tegen een besluit dat binnen de werkingssfeer van artikel 6 van dat verdrag valt. Artikel 9 lid 3 van het Verdrag verzet zich er wél tegen dat deze personen geen toegang tot de rechter hebben om zich te beroepen op ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces die alleen door het nationale milieurecht van een lidstaat worden verleend. Nu onder toepassing van de uniforme voorbereidingsprocedure in de ontwerpfase eenieder in de gelegenheid wordt gesteld om een zienswijze in te dienen bestaat er op basis van deze uitspraak van het Hof aanleiding om aan te nemen dat een niet-belanghebbende die wél een zienswijze heeft ingediend tegen een ontwerpbesluit tegen de uiteindelijke beslissing beroep zou moeten kunnen aantekenen bij de rechter om zich zo doende te kunnen beroepen op het inspraakrecht.
Geen zienswijze wél beroepsrecht (onderdeel II)
Het Hof oordeelt dat een belanghebbende (het betrokken publiek in de zin van het Verdrag) die geen zienswijze heeft ingediend tegen een ontwerpbesluit toch een beroepsrecht toekomt bij de rechter. Artikel 9 lid 2 van het Verdrag verzet zich er namelijk tegen dat de ontvankelijkheid van een beroep van een belanghebbende afhankelijk wordt gesteld van hun deelname aan het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van het bestreden besluit heeft geleid. Daarbij is het volgens het Hof niet relevant of het de betreffende procespartij redelijkerwijs niet kan worden verweten dat geen tijdige zienswijze is ingediend. Dit leidt tot een grote breuk met het huidige procesrecht in de rechtspraktijk.
Gevolgen van de uitspraak
De rechtbank Limburg zal met inachtneming van dit arrest van het Hof een uitspraak moeten doen. Belangrijker nog is natuurlijk de koers die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gaat varen op deze fundamentele aspecten van de rechtsbescherming. Daarnaast is ook de wetgever aan zet om binnen de kaders van dit arrest te zorgen voor een Awb die voldoet aan de Europese eisen. Dirkzwager zal dit nauwlettend in de gaten houden. Heeft u vragen over rechtsbescherming in het licht van het arrest van het Hof? Neem contact op met Jasper Molenaar en/of Bart de Haan.
