Onteigening en de eliminatieregel: concreet plan bij veel omvattende plannen waarbij meerdere overheden samenwerken

Het Hof Den Haag heeft op 31 januari 2012 vijf vervolgarresten (LJN: BY 1909, 1944, 1939, 1932, 1950) op de bekende “9 juli-arresten” gewezen. Daarin beoordeelt het Hof of het bestemmingsplan voor de provinciale weg N219 moet worden aangemerkt als (niet meer dan) de planologisch-juridische onderbouwing voor de aanleg van de weg. In dat geval moet de verkeersbestemming worden weggedacht bij de vaststelling van de werkelijke waarde.  Het Hof is van oordeel dat de verkeersbestemming inderdaad moet worden geëlimineerd en benoemt een nieuwe deskundige die advies moet uitbrengen over de waarde.

De 9 juli 2010-arresten
In zijn arresten van 9 juli 2010 (o.a. LJN:BN0761) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat indien
1) de in een bestemmingsplan aan het onteigende gegeven (verkeers)bestemming is bepaald door een ten tijde van de vaststelling van dat bestemmingsplan al bestaand (concreet) plan voor de reconstructie van de N219 ter plaatse van onder meer het onteigende, en
2) het bestemmingsplan in zoverre dan ook slechts is vastgesteld teneinde daarmee de juridisch-planologische onderbouwing en regeling te geven die de beoogde aanleg van het werk waarvoor onteigend wordt mogelijk moet maken, het bestemmingsplan voor de weg in zoverre worden aangemerkt als behorende tot de in art. 40c, aanhef en onder 3º, bedoelde plannen (= de plannen voor het werk waarvoor wordt onteigend) zodat de waardeverminderende invloed daarvan bij de vaststelling van de werkelijke waarde van het onteigende moet worden weggedacht.

Arresten Hof d.d. 31 januari 2012
In de recent (1 november 2012) gepubliceerde arresten van het Hof geeft het Hof invulling aan de door de Hoge Raad geformuleerde criteria.

Initiatiefnemer tot plan niet van belang
Het Hof beoordeelt allereerst of ten tijde van het bestemmingsplan N219 al een (concreet) plan bestond voor de aanleg van de omleiding van de N219 ter plaatse van het onteigende.

Het Hof overweegt in de eerste plaats dat het gelet op de door de Hoge Raad geformuleerde maatstaf niet van belang is van welke overheid of overheden het al bestaande (concrete) plan afkomstig is en welke overheid daartoe eertijds het initiatief heeft genomen.

Concrete plan is niet het plan voor het werk
Het Hof overweegt verder dat de Hoge Raad met het "bestaande (concrete) plan" niet het oog heeft gehad op het plan voor het werk waarvoor onteigend wordt als bedoeld in artikel 40c onder 3º Ow. Wanneer de Hoge Raad dat bedoeld zou hebben had hij volgens het Hof eenvoudig daarnaar kunnen verwijzen.

Concrete plan is niet een planologisch plan
Volgens het Hof heeft de Hoge Raad niet het oog gehad op een al bestaand (concreet) plan met een planologisch karakter. In relatie tot artikel 40c Ow pleegt immers onderscheid gemaakt te worden tussen het bestemmingsplan, al of niet in wording, en het plan voor het werk. Wanneer de Hoge Raad een (voor)ontwerp van het bestemmingsplan N219 of een in verband daarmee uitgevoerde studie als de milieueffectrapportage bedoeld zou hebben, had het tegen deze achtergrond in de rede gelegen om dat in de formulering van de maatstaf tot uitdrukking te brengen. De Hoge Raad heeft volgens het Hof klaarblijkelijk het oog gehad op een planvormingsspoor dat voorafgaand aan (of ten hoogste naast) het planologische traject is gevolgd.

Het Hof gaat in dit verband niet mee met het standpunt van de Provincie dat de globale wijze waarop de verkeersbestemming in het bestemmingsplan is geregeld ruimte laat voor concrete feitelijke invulling en dat dan ook pas het plan voor het werk in de onteigeningsstukken het concrete plan is geweest waarop de Hoge Raad heeft gedoeld. Het Hof constateert dat de contour van het bestemmingsvlak ‘verkeersdoeleinden’ exact overeenkomt met de contour van het werk dat de Provincie volgens de onteigeningsstukken wil uitvoeren. Van een willekeurig ruimtelijk bestemmingsvlak is dan ook geen sprake geweest.

Concrete plan is wel: een veel omvattend plan waarbij overheden nauw samenwerken
Het Hof overweegt vervolgens in r.o. 2.4.2 e.v.:
“Het kan dan ook niet anders dan dat de gemeenteraad, in dit geval, een bestemmingsplan heeft vastgesteld waaraan een gedetailleerd en concreet plan voor het uit te voeren werk, de aanleg van de omleidingsweg N219, ten grondslag heeft gelegen. Dit valt ook af te leiden uit het feit dat het bestemmingsplan N219 door de raad is vastgesteld op 21 september 2004 terwijl de onteigeningsstukken vrij kort daarna, op 10 februari 2005, ter visie zijn gelegd. Aan die tervisielegging moeten serieuze onderhandelingen, strekkende tot minnelijke verwerving, met alle relevante grondeigenaren voorafgegaan zijn. Gesprekken daarover zijn niet mogelijk geweest zonder dat het voorwerp van de onderhandelingen, te weten het grondbeslag voor het voorgenomen werk, voldoende geconcretiseerd was. Pas aan de hand van de uitkomst van deze onderhandelingen kon worden bepaald voor welke percelen of gedeelten daarvan het onteigeningstraject doorlopen zou moeten worden.

2.4.3  Het hof verbindt hieraan de conclusie dat het bestemmingsplan N219 logischerwijze moet zijn voorafgegaan door een uitkristallisering van de voor de beoogde wegaanleg beschikbaar zijnde (ruimtelijke) modaliteiten en een toetsing van de juridische, planologische en maatschappelijke haalbaarheid van de gemaakte keuzes. Kortom, de vaststelling van het bestemmingsplan in het onderhavige geval, dat erdoor gekenmerkt wordt dat het gaat om een veel omvattend werk en dat de betrokken overheden nauw willen en moeten samenwerken, laat zich niet denken zonder een daaraan voorafgegaan concreet plan, dat de instemming heeft van al die overheden. Als dat plan er ligt, vormt het bestemmingsplan het noodzakelijke sluitstuk van juridisch-planologische aard en kan daarbij, zonder afbreuk te doen aan de wettelijke beslissingsvrijheid van de gemeenteraad, volstaan worden met de aanwijzing van een ruimtelijk vlak waarbinnen alle denkbare vormen van de bestemming 'verkeersdoeleinden' tot uitvoering gebracht kunnen worden."

Vormgeving van het concrete plan
Het Hof overweegt verder dat in de considerans van de uitvoeringsovereenkomst tussen het Rijk, de Provincie, de twee betrokken gemeentes en Railinfrabeheer B.V. wordt verwezen naar concrete plannen die al gesmeed zijn, terwijl de gemeentes volgens de overeenkomst de taak op zich nemen de voor het werk noodzakelijk juridisch-planologische grondslag tot stand te brengen. Nu de Hoge Raad zich niet heeft uitgelaten over de vraag op welke wijze het door hem bedoelde (concrete) plan vormgegeven moet zijn, is het hof van oordeel dat als zodanig beschouwd kunnen worden de, blijkbaar deels op mondelinge consensus berustende, plannen van de betrokken overheden, die in een langdurig proces, uitmondend in de uitvoeringsovereenkomst, tot stand gekomen zijn. Daaraan behoeft niet in de weg te staan dat parallel aan deze besluitvorming, ook gedurende een reeks van jaren, het planologische traject heeft gelopen dat is uitgemond in de vaststelling van het bestemmingsplan N219.

Op basis van de voorgaande overwegingen concludeert het hof dat bij de bepaling van de schadeloosstelling ten behoeve van de gebroeders geen rekening behoort te worden gehouden met het nadeel, teweeggebracht door de waardedrukkende bestemming die in het bestemmingsplan N219 aan het onteigende is gegeven.

Uitgangspunten voor werkelijke waarde
Het hof komt in de arresten vervolgens tot de waardering van de werkelijke waarde. Daarbij is in alle gevallen uitgangspunt dat het onteigende niet een onderdeel is van een complex en dat de waarde dus moet worden bepaald aan de hand van zijn gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden, los van de omringende gronden.

Commentaar
Volgens deze arresten van het hof is bij veel omvattende werken waarbij meerdere overheden samenwerken (altijd) sprake zijn van een bestaand concreet werk waarvoor het bestemmingsplan niet meer dan de juridisch-planologische onderbouwing is, en dus moet worden weggedacht. Dat zal bij vrijwel alle grotere infrastructurele werken het geval zijn.

Het wegdenken van de verkeersbestemming helpt de eigenaren in dit geval niet, als ik het goed zie vooral doordat het hof als vaststaand moest aannemen dat het onteigende geen onderdeel vormde van een complex. In dat geval is het immers lastig om een verwachtingswaarde aan te tonen.

Heeft u vragen over onteigening? Bel of e-mail met mr. Hanna Zeilmaker, onteigeningsadvocaat