Onteigening: geen eliminatie recreatieve bestemming, wel overgangsrecht?

Op 3 december 2014 heeft de rechtbank Den Haag een interessante uitspraak gedaan over de onteigeningsschadeloosstelling voor een “licht hellende dijkweide”. De hamvraag was of de opvolgende recreatieve bestemmingen moesten worden geëlimineerd en of er dan plaats zou zijn voor een glastuinbouwbestemming.

Feiten
In 2013 was een rechthoekige licht hellende “dijkweide” onteigend. Het onteigende van bijna 2 hectare vormde samen met een overblijvend perceelsgedeelte van bijna 3.500 m2 een perceel van in totaal ruim 4.6 hectare. Het perceel was sinds 2012 in gebruik als grasland voor het beweiden van manegepaarden.
Het onteigende had sinds 1962 diverse bestemmingen gehad. Vanaf 1973 was krachtens drie opvolgende bestemmingsplannen sprake van recreatieve bestemmingen.
De onteigende erven betoogden dat alle opvolgende bestemmingsplannen waarin een recreatieve bestemming was toegekend moesten worden geëlimineerd omdat de recreatieve bestemming in 1973 was bepaald door een toen al bestaand plan voor de Delftse Hout. Het bestemmingsplan uit 1973 was dus niet meer dan de juridisch-planologische onderbouwing om de aanleg van het werk mogelijk te maken, en de opvolgende bestemmingsplannen bouwden daarop voort.

Hoogste waarde volgens overgangsrecht?
De rechtbank heeft, in navolging van deskundigen, tot uitgangspunt genomen dat het onteigende zijn hoogste waarde ontleent aan agrarisch gebruik. Dat gebruik mocht onder het overgangsrecht van de opvolgende bestemmingsplannen worden voortgezet.
Hierbij past een kritische kanttekening.
Bij de hoogste waarde gaat het, simpel gezegd, om ofwel de bestemmingswaarde ofwel de gebruikswaarde. Als de bestemmingswaarde lager is dan de gebruikswaarde heeft de onteigende altijd recht op de gebruikswaarde. Die gebruikswaarde wordt bepaald door het gebruik dat, ondanks de nieuwe bestemming, mogelijk blijft krachtens het overgangsrecht. Maar dan moet er wel sprake zijn van feitelijk gebruik op peildatum dat door het overgangsrecht wordt beschermd! En dat lijkt hier niet het geval te zijn.
De rechtbank heeft namelijk vastgesteld dat het onder het overgangsrecht voortgezette agrarisch gebruik was geëindigd in juni 2012, en dat het onteigende vanaf die tijd was verhuurd ten behoeve van een manege voor de beweiding van manegepaarden. Uit deze overweging leid ik af dat het gebruik op de peildatum (december 2013) niet paste binnen de bestemming en ook niet werd beschermd door het overgangsrecht, omdat sprake is van niet-agrarisch gebruik althans een relevante wijziging van het bestaande gebruik.
Als dat zo is, dan is het te kort door de bocht althans is nadere motivering noodzakelijk om de hoogste waarde van het onteigende toch te kunnen bepalen op het agrarisch gebruik krachtens het overgangsrecht. Dat beschermde gebruik was immers al in juni 2012 geëindigd en het is maar zeer de vraag of vanwege de aard en duur van de onderbreking, hervatting van het agrarisch gebruik op peildatum nog wel mogelijk was.
De gebruikswaarde had dan ook moeten worden bepaald op de prijs die de redelijk handelend verkoper en koper zouden overeenkomen, die op de hoogte zijn 1) van de bestemming volgens het bestemmingsplan én 2) van het feit dat het gebruik voor beweiding door manegepaarden zeer waarschijnlijk handhavend kon worden opgetreden, terwijl 3) gewoon agrarisch gebruik niet meer mogelijk is.

Onteigende niet geschikt voor glastuinbouw
De in de rechtspraak ontwikkelde lijn is dat de onteigeningsrechter eerst dient te onderzoeken of eliminatie van de bestemming iets ‘oplevert’. Als eliminatie niet tot een hogere (verwachtings)waarde dan de gebruikswaarde leidt hoeft de rechtbank zich niet meer te bekreunen over de vraag of eliminatie aan de orde is. Zie mijn eerdere artikel hierover.
De rechtbank stelt voorop dat het vanwege de aanwezige hellende dijkweide maar zeer de vraag is of het onteigende bij eliminatie van de eerdere bestemmingsplannen een glastuinbouwprijs zou hebben opgebracht.

Geen eliminatie opvolgende recreatieve bestemmingen
De rechtbank gaat, gelet op het voorgaande enigszins ten overvloede, niet mee met het standpunt van de erven dat de opvolgende recreatieve bestemmingen, volgens de in de rechtspraak na de 9 juli arresten, moeten worden geëlimineerd. De rechtbank overweegt dat de bestemmingswijziging in 1973 van agrarisch naar recreatief een eigen en zelfstandige werkzaamheid was van de gemeente waarbij deze, volgens de plantoelichting, het belang van een open en recreatieve gemeente onderstreepte. De rechtbank lijkt hiermee te verwerpen het standpunt dat het bestemmingsplan niet meer was dan de planologische inpassing van een al bestaand concreet plan. De rechtbank overweegt ook nog dat niet aannemelijk is geworden dat zich rond 1973 een situatie voordeed waarbij de gemeente geen keuze had dan zich aan te sluiten bij een hoger ontwikkeld plan. Die laatste overweging lijkt, mede door de verwijzing naar het arrest HR 31 maart 2006, AV1684, aan te haken bij de oude en achterhaalde rechtspraak over de ‘dwangbestemming’. De omstandigheid van het (niet) hebben van een vrije keuze is sinds de 9 juli arresten echter niet meer van belang.

Het bestemmingsplan uit 1973 kon dus niet worden geëlimineerd, en de latere bestemmingsplannen kenden andere gebruiksmogelijkheden toe aan het onteigende dan het bestemmingsplan uit 1973. De rechtbank refereert ook nog aan de vraag of bepaalde documenten uit de jaren ’90 kunnen worden gekwalificeerd als plan voor het werk. Kennelijk in het kader van de vraag of, als eliminatie van het plan uit 1973 niet aan de orde is, latere plannen los van het plan uit 1973 wel zouden moeten worden geëlimineerd. De rechtbank overweegt hier dat die beoordeling achterwege kan blijven omdat het onteigende al sinds jaar en dag een recreatieve bestemming had zodat –ook bij eliminatie van alleen de latere bestemmingsplannen- de hoogste waarde de krachtens overgangsrecht toegestane agrarische gebruikswaarde was. Op zichzelf juist, afgezien van de hierboven geplaatste kritische kanttekening over het overgangsrecht.

Art. 40e
De erven hebben ook nog bepleit dat artikel 40e OW moet worden toegepast. Concreet menen zij dat zij recht hebben op vergoeding van het verschil tussen de waarde van het onteigende op basis van een recreatieve bestemming en diezelfde waarde op basis van een bestemming die glastuinbouw toestaat.

De rechtbank overweegt hierover dat artikel 40e OW een basis biedt om eventuele planschade in het kader van de onteigeningsprocedure aan de orde te laten komen. Op grond van dit artikel wordt bij het bepalen van de werkelijke waarde van een zaak de prijs verminderd of vermeerderd met voordelen of nadelen ten gevolge van bestemmingen die tot uitvoering komen door het werk waarvoor onteigend wordt. Prijsvermindering- of vermeerdering is alleen mogelijk voor zover deze voordelen of nadelen ook na toepassing van artikel 40d OW niet of niet geheel ten bate of ten laste van de onteigende behoren te blijven.
De deskundigen waren van oordeel dat geen plaats is voor toekenning van planschade. Ten tijde van de aankoop van het perceel in 1973 was het bestemmingsplan met de recreatieve bestemming al vastgesteld. De eventuele planschade was dus voorzienbaar en komt niet voor vergoeding in aanmerking.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor toepassing van artikel 40e OW. De rechtbank overweegt dat er een causaal verband moet zijn tussen het nadeel en de bestemming in die zin dat de bestemming het nadeel tot gevolg heeft. En daarvan is geen sprake. Artikel 40e OW laat niet toe de bestemming die het onteigende heeft en de invloed daarvan op de waarde buiten beschouwing te laten bij de vaststelling van de aan de eigenaar toekomende schadevergoeding en voor die bestemming een andere in de plaats te stellen. Immers, enerzijds komt het bij dat artikel nu juist aan op de nadelige bestemming die het onteigende heeft en die door het werk waarvoor onteigend wordt tot uitvoering komt, en anderzijds biedt de wetsgeschiedenis van artikel 40e OW geen aanknopingspunt om dat artikel zo uit te leggen dat onder nadeel in de zin van die bepaling ook is begrepen het gemis van het voordeel van de waardestijging welke het onteigende zou hebben ondervonden als het een andere bestemming zou hebben gehad.
Voor de overleden eigenaar is er, gelet op het moment van aankoop van het onteigende, nooit uitzicht geweest op een hogere waarde dan de agrarische. Die laatste waarde moet aan de erven worden vergoed. De onteigening tegen de agrarische waarde maakt hen dan ook niet armer en zij lijden dus geen nadeel.

Heeft u vragen over onteigening? Neemt u contact op met mrs. Hanna Zeilmaker en Joske Hagelaars, de onteigeningsadvocaten van Dirkzwager.