Onteigening Gorinchem: rechtbank slaat plank mis met eliminatie van bestemmingsplan voor woningbouw

Voor eliminatie van het bestemmingsplan “Hoog Dalem” - dat voorziet in de realisatie van een woongebied - is niet vereist dat het de overheid is die tot realisatie van het plan overgaat. Anderzijds staat de omstandigheid dat de woningbouw in de andere deelgebieden niet door de overheid maar door een samenwerkingsverband respectievelijk door derden is/wordt uitgevoerd wel in de weg aan eliminatie van (de voor- en/of nadelen van) deze werken. Dat oordeelt de rechtbank Rotterdam in haar onteigeningsvonnis van 21 mei 2014. De rechtbank gaat er in deze uitspraak aan voorbij dat voor eliminatie van het bestemmingsplan alleen plaats is als het plan voor het werk betrekking heeft op een overheidswerk.

Rechtbank: voor eliminatie is bestaand concreet plan voldoende
De rechtbank is het eens met partijen en met deskundigen dat het “Stedebouwkundig Plan Hoog Dalem Gorinchem” een voldoende concreet plan is dat voorafgaand aan het bestemmingsplan “Hoog Dalem” tot stand is gekomen en waarvan dit bestemmingsplan slechts de noodzakelijke juridisch planologische onderbouwing vormt. Dit stedenbouwkundig plan vormt daarmee in wezen de grondslag voor de onderhavige onteigening; ten behoeve van de verwezenlijking van de in dit stedenbouwkundig plan beoogde woningbouw is het bestemmingsplan vastgesteld en is het onteigeningstraject gestart. De rechtbank memoreert dat voor eliminatie van het bestemmingsplan volgens de recentere rechtspraak van de Hoge Raad niet noodzakelijk is dat sprake is van een bestaand “plan voor het werk” waarvoor wordt onteigend (als bedoeld in artikel 40c lid 3 Ow); het is voldoende dat er een bestaand (concreet) plan is. De rechtbank verwijst naar het arrest van het Hof ‘s-Gravenhage 31 januari 2012, (onder meer) kenbaar uit HR 14 februari 2014.

Voor eliminatie is niet van belang wie het plan realiseert
In deze onteigeningsprocedure zijn partijen, rechtbankdeskundigen en rechtbank het erover eens dat het stedenbouwkundig plan voorafgaande aan het bestemmingsplan “Hoog Dalem”, dat voorziet in de ontwikkeling van een woongebied, kwalificeert als een voldoende concreet plan als bedoeld in HR 8 februari 2013. De eigenaar had betoogd dat het bestemmingsplan toch niet moest worden geëlimineerd, omdat de gemeente niet zelf tot realisering van de woonbebouwing zou overgaan. De rechtbank overweegt dat de aanwezigheid van een bestaand concreet plan voldoende is voor eliminatie van het bestemmingsplan, en dat in het geval van een bestaand concreet plan niet meer wordt toegekomen aan mogelijke andere beperkingen voor eliminatie. De rechtbank overweegt in dit verband nog dat zij geen aanwijzingen heeft dat van eliminatie van een (waardevermeerderende) bestemming alleen sprake kan zijn als het de overheid is die tot realisatie overgaat.  De rechtbank gaat dan ook voorbij aan de stelling van gedaagde dat eliminatie alleen aan de orde is als het de overheid zelf is die tot realisatie overgaat. De rechtbank overweegt in dit verband nog dat zij geen aanwijzingen heeft dat van eliminatie van een (waardevermeerderende) bestemming alleen sprake kan zijn als het de overheid is die tot realisatie overgaat.

Verwachtingswaarde: geen eliminatie waardevermeerdering omdat woningbouw niet door overheid wordt gerealiseerd
Uitgaande van eliminatie en dus van de agrarische waarde was het vervolgens de vraag of sprake was van verwachtingswaarde, gelet op de ligging van het onteigende, het provinciaal en gemeentelijke beleid en de realisering van de beoogde woningbouwontwikkeling in de andere twee deelgebieden. Daarbij ging het in deze zaak in het bijzonder om de vraag of de waardevermeerdering als gevolg van de uitvoering van het bestemmingsplan in de andere deelgebieden moest worden geëlimineerd. Onder verwijzing naar rechtspraak van voor en na de codificatie van de eliminatieregel oordeelt de rechtbank dat bij de waardebepaling rekening mag worden gehouden met (de plannen voor) de werken (in de zin van artikel 40c Ow) in de andere deelgebieden (Noord en Zuid). Het uit te voeren werk op het gebied Midden (waarvoor onteigend is) is volgens de rechtbank onderdeel van een groter geheel van werken, namelijk de werken op de gebieden Midden, Noord en Zuid. Er is dus in beginsel aanleiding met toepassing van artikel 40c Ow de waardevermeerdering in verband met de (plannen voor de) werken op de gebieden Noord en Zuid te elimineren. Die eliminatie is echter alleen aan de orde voor zover het de onteigenaar zelf is (of een andere overheid) die dit geheel van werken uitvoert of zal gaan uitvoeren. Tussen partijen staat niet ter discussie dat de ontwikkeling van de gebieden Noord en Zuid niet door Gemeente Gorinchem (of een andere overheid) is c.q. wordt gerealiseerd. De rechtbank concludeert dan ook dat eliminatie van deze (plannen voor de) werken niet aan de orde is.

Prijsverschillen bij gefaseerde aanleg
De rechtbank overweegt nog dat de toepassing van de eliminatieregel ertoe kan leiden dat bij een gefaseerde aanleg van een nieuw bestemmingsplan verschillen in waardering van de diverse deelgebieden ontstaan, en wel alleen voor zover het een andere partij dan de overheid is die de werken in die deelgebieden uitvoert, en dat dat kan leiden tot prijsverschillen. Dat deze prijsverschillen kunnen bestaan is naar het oordeel van de rechtbank echter het onvermijdelijke gevolg van de huidige stand van het recht op dit punt.

Ervaring en intuïtie, plussen en minnen
De rechtbank concludeert dat de waarde van de grond moet worden bepaald door uit te gaan van een agrarisch object, met een sterk prijsverhogende verwachting dat de agrarische bestemming op termijn vervangen zal worden door woningbouw. De rechtbank neemt in aanmerking dat het hier om een uitzonderlijke situatie gaat die een waardering van de gronden lastig maakt. De rechtbank neemt met de deskundigen aan dat de vergelijkingstransacties die de deskundigen hebben gehanteerd niet ideaal zijn, maar dat er geen betere transacties voorhanden waren. De rechtbank vaart bij de interpretatie van de vergelijkingstransacties op de ervaring en intuïtie van deskundigen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat deskundigen hebben getracht bij de gehanteerde vergelijkingstransacties een objectivering toe te passen, door “plussen” en “minnen” te geven ten aanzien van door de deskundigen benoemde factoren.

Geen gemist exploitatievoordeel
De eigenaar had de onteigende gronden verkocht aan Megahome, die voorafgaand aan de onteigening aan de gemeente Gorinchem kenbaar had gemaakt dat zij de woningbouw op gebied Midden wil realiseren. Nu die realisatie door de onteigening onmogelijk is geworden, claimt Megahome schade in de vorm van gemist exploitatievoordeel, die via de eigenaar moet worden vergoed.

Deskundigen hadden geadviseerd dat Megahome geen aanspraak op schadeloosstelling heeft omdat niet is gebleken van plannen of activiteiten van Megahome die een zodanige status of een zodanig stadium hebben bereikt dat zij met de exploitatie van het onteigende, mede gelet op de op de peildatum voorzienbare ontwikkelingen op de vastgoedmarkt, het behalen van exploitatiewinst aannemelijk zou maken, en dat voor zover al exploitatiewinst gerealiseerd had kunnen worden, dit moet worden aangemerkt als een voordeel dat is teweeggebracht door (de plannen voor) het werk waarvoor onteigend wordt als bedoeld in artikel 40c Ow, en aldus geëlimineerd moet worden.

De rechtbank overweegt dat In het midden kan blijven in hoeverre Megahome bereid en in staat was de grond conform het bestemmingsplan te bebouwen. Ook als dat het geval is, zou een eventueel te behalen exploitatiewinst moeten worden aangemerkt als een voordeel dat is teweeggebracht door het bestemmingsplan “Hoog Dalem”, welk plan bij de waardebepaling moet worden geëlimineerd.

Megahome valt na eliminatie terug in de positie van een projectontwikkelaar die agrarisch bestemde grond met een verwachtingswaarde heeft gekocht met het daaraan verbonden risico van jarenlange onzekerheid over het al dan niet tot stand komen van een realiseerbare toekomstige bouwbestemming. Er bestaat dus voor Megahome geen andere winstverwachting dan de mogelijkheid dat voor de aangekochte grond per datum onteigening een hogere prijs wordt betaald dan de destijds door haar betaalde aankoopprijs. De rechtbank concludeert dan ook dat Megahome geen aanspraak heeft op vergoeding van gemist exploitatievoordeel.

Geen bijkomende schade in het geval van verwachtingswaarde?
Volgens deskundigen zal een redelijk handelende agrarische ondernemer na een eigendomsontneming als de onderhavige besluiten het gehele agrarische bedrijf te verplaatsen door elders een gelijkwaardig vervangend object aan te kopen. Deskundigen hebben dan ook een (integrale) vergoeding voor bijkomende schade begroot, in totaal ruim € 290.000,-. De gemeente meende dat de onteigende geen recht op bijkomende schade heeft omdat de werkelijke waarde van het onteigende was gebaseerd op de verwachtingswaarde. Volgens de gemeente is dat een all-in prijs, tot stand gekomen door onderhandeling tussen een ontwikkelaar en een agrariër. De ontwikkelaar wil wel een grondprijs, op basis van verwachtingswaarde, betalen, maar niet daar bovenop nog bijkomende schade of kosten; deze worden geacht te zijn inbegrepen in de grondprijs. Het toekennen van bijkomende schade in verband met verplaatsing van het bedrijf komt daarmee volgens de gemeente neer op een dubbele vergoeding.

De rechtbank is het daar niet mee eens. De onteigende heeft recht op de waarde van de gronden, in dit geval de verwachtingswaarde. Daar komt bij bijkomende schade in de vorm van aanvullende kosten die gemaakt moeten worden om de onteigende zoveel mogelijk in de toestand te brengen alsof er geen onteigening heeft plaatsgevonden. Volgens de rechtbank is er dus geen sprake van een dubbele vergoeding.

Commentaar: eliminatie bestemmingsplan voor woningbouw niet juist
De rechtbank vindt kennelijk niet relevant of het (voldoende concrete) plan ziet op een overheidswerk (nog los van de vraag of het dan ook de overheid is die het plan feitelijk realiseert). De eliminatie van (de invloed van) een bestemmingsplan voor woningbouw die niet voor eigen rekening en risico van de gemeente wordt gerealiseerd (kortom: geen overheidswerk) komt neer op eliminatie van praktisch elk bestemmingsplan. Dat is niet te rijmen met de hoofdregel dat het bestemmingsplan niet wordt geëlimineerd. Zie ook de noot van E.W.J. de Groot onder HR 8 februari 2013, BR 2013/110 (Ballast Nedam).

De eliminatie van de voor- of nadelen van het plan voor het overheidswerk is overigens iets anders dan de eliminatie van de voor- en nadelen teweeggebracht door het werk waarvoor wordt onteigend. Als het werk feitelijk wordt gerealiseerd door een marktpartij dan is dat werk geen overheidswerk dat met het werk waarvoor onteigend wordt verband houdt (HR 5 september 2003, Den Haag/Tanke). De voordelen van zo’n werk mogen niet worden geëlimineerd. Bij de eliminatie van de voordelen van het werk waarvoor wordt onteigend (zoals een al aangelegde weg of in dit geval: al gerealiseerde woningbouw) is het dus wel relevant of deze werken door een overheid of door een marktpartij worden uitgevoerd. Omdat de rechtbank het onderscheid tussen een overheidswerk en een “commercieel”  werk in het kader van de beoordeling van de eliminatie van het plan voor het werk –ten onrechte- niet relevant vindt ontstaat de vreemde situatie dat de rechtbank bij de waardebepaling van de grond wel het bestemmingsplan voor de woningbouw elimineert maar niet de gerealiseerde woningbouw. De juiste benadering zou zijn geweest dat de plannen voor de woningbouw, waarvoor het bestemmingsplan niet meer dan de planologische verankering vormt, niet zien op een overheidswerk, zodat het bestemmingsplan niet mag worden geëlimineerd. De verwachtingswaarde komt dan niet in beeld. Verdere eliminatie van voor- of nadelen als gevolg van werken ter uitvoering van het plan zou in beeld hebben kunnen komen als de grond vanwege werken van overheidswege (bijv. een al aangelegde weg) hoger dan de ruwe bouwgrondwaarde zou moeten worden gewaardeerd. Uitgaande van de ruwe bouwgrondwaarde voor woningbouw zou het feit dat er al woningen zijn gerealiseerd geen voordeel of nadeel bij de waardebepaling opleveren.

Wij gaan ervan uit dat tegen het vonnis cassatieberoep wordt ingesteld. Wordt dus, zeer waarschijnlijk, vervolgd.

Heeft u vragen over onteigening? Neemt u contact op met mrs. Hanna Zeilmaker en Joske Hagelaars, de onteigeningsadvocaten van Dirkzwager.