Op 7 november 2018 deed het Europese Hof van Justitie uitspraak over vragen die de Raad van State in mei 2017 had gesteld over het Nederlandse Programma Aanpak Stikstof PAS. In de pers verschenen onmiddellijk berichten dat “Nederland op de vingers is getikt”, “Het Nederlandse stikstofbeleid niet deugt” enzovoort. Die berichten zijn te somber. De uitspraak stelt hoge eisen aan de programmatische aanpak, maar dat was voorspelbaar. Het Europese Hof heeft niet bepaald dat Nederland daar niet aan voldoet. Dat moet de Raad van State nog onderzoeken. Het principe van een programmatische aanpak kan wél, volgens het Hof. Dat is positief nieuws voor de Omgevingswet.
Op 7 november heeft het Europese Hof van Justitie een groot aantal vragen beantwoord die de Raad van State had gesteld over de Nederlandse Programmatische Aanpak Stikstof, tegenwoordig meestal “het Programma Aanpak Stikstof” genoemd, PAS. In dit artikel worden de belangrijkste onderdelen van die uitspraak behandeld.
Twee zaken
De uitspraak gaat over twee zaken die bij de Raad van State in behandeling zijn. Een zaak gaat over het weiden van vee en het uitrijden van mest. De andere zaak gaat over uitbreidingsvergunningen die aan agrarische bedrijven zijn verleend in de omgeving van het natuurgebied De Peel.
Weiden en bemesten
Hier waren de belangrijkste vragen:
Is het uitrijden van mest een “project” in de zin van de Habitatrichtlijn?
Het Hof antwoordt daarop: Ja. Dat betekent daar daarvoor een Natuurvergunning nodig is, als significante effecten op een nabijgelegen Natura 2000 gebied niet op voorhand uitgesloten zijn.
Is er dan óók een vergunning nodig, als dat weiden en bemesten al járenlang gebeurt? Het Hof antwoordt: Nee, als dat al vóór de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn (juni 1992) gebeurde en (kort samengevat) volstrekt onveranderd is gebleven.
Kan het uitrijden van mest wettelijk worden uitgezonderd van de vergunningplicht? Het Hof antwoordt: Ja, maar alleen als na een grondige en volledige toetsing van die beoordeling kan worden gegarandeerd dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat dit geen schadelijke gevolgen heeft voor het Natura 2000 gebied.
Commentaar
Voor het uitrijden van mest in de buurt van een Natura 2000 gebied zal dus in veel gevallen een natuurvergunning nodig zijn. Alleen als significante effecten op voorhand helemaal kunnen worden uitgesloten hoeft dat niet. En: ook niet als het uitrijden al vóór juni 1992 gebeurde en sindsdien ongewijzigd is gebleven. Belangrijk is ook, dat het uitrijden door het Hof als een “project” in de zin van de Habitatrichtlijn wordt beschouwd. Dat heeft consequenties voor het begrip “andere handelingen” in de Wet natuurbescherming, waarvoor in Nederland lichtere eisen gelden dan voor “projecten”.
Ik denk dat deze Nederlandse regeling niet meer kan worden toegepast.
Natura 2000 gebied De Peel
Hier waren de belangrijkste vragen:
Mag Nederland “drempelwaarden” toepassen? Het PAS kent drempelwaarden voor stikstof uitstoot, waaronder géén Natuurvergunning nodig is. Het Hof antwoordt: Ja, dat kan, maar dan moet de rechter ervan overtuigd zijn dat de Passende Beoordeling die voor het PAS is gemaakt, voldoet aan de eis dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat dat het plan of project waarvoor de drempelwaarde is toegepast, (de kenmerken van) het Natura 2000 gebied niet aantast.
Of de Passende Beoordeling die voor het PAS is gemaakt daaraan voldoet, zal de Raad van State nog moeten beoordelen. Dat zal een hele pittige klus worden. In eerdere rechtspraak heeft de Raad van State zich zeer kritisch opgesteld tegenover drempelwaarden. Mijn verwachting is dat de PAS drempelwaarden de eindstreep niet gaan halen.
Een erg belangrijke vraag was: mag de Passende Beoordeling die voor het PAS is gemaakt, in de plaats worden gesteld van individuele Passende Beoordelingen, bij individuele plannen of projecten? Het Hof antwoord: ja, dat mag, maar ook daarvoor geldt weer, dat de rechter ervan overtuigd zijn dat de Passende Beoordeling die voor het PAS is gemaakt, voldoet aan de eis dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat dat de plannen of projecten die het PAS mogelijk maakt, de (kenmerken van) de Natura 2000 gebieden niet aantast.
Dan nog de hamvraag: mag bij de Passende Beoordeling die voor het PAS is gemaakt, rekening worden gehouden met de verwachte positieve effecten van alle maatregelen die Nederland van plan is te nemen om stikstof uitstoot te verminderen? Het Hof antwoordt: dat mag níet, als die effecten nog niet vaststaan.
Commentaar
Het is zonder meer positief, dat het Hof een “programmatische aanpak” níet op voorhand uitsluit. Een programmatische aanpak van een milieuprobleem kan grote voordelen bieden boven een individuele aanpak (per specifiek project). Het Nationaal Programma Luchtkwaliteit NSL heeft goede diensten bewezen. Bij een programmatische aanpak kunnen alle gevolgen van allerlei ontwikkelingen – en te ondernemen maatregelen - in hun onderling verband worden beoordeeld en kan daarop worden afgestemd of er nog nieuwe projecten kunnen worden toegestaan, waar, onder welke voorwaarden etc.
In de komende Omgevingswet is een “Programma” zelfs een “kerninstrument”. Als het Europese Hof een dergelijke aanpak nu principieel zou hebben afgekeurd, zou dit een forse schaduw hebben geworpen op dit kerninstrument in de Omgevingswet. Dat is nu niet gebeurd.
Wel heeft het Hof aangegeven, dat zo’n programma in verband met Natura 2000 gebieden alleen mag worden gebruikt om vergunningen te verlenen, als de effecten (“voordelen”) van de maatregelen die gaan worden uitgevoerd, vaststaan ten tijde van de Passende Beoordeling. Dat is een hele zware eis. Maar ik vind hem niet onverwacht. Het Hof heeft de Habitatrichtlijn al jarenlang strikt toegepast. Na een “individuele” Passende Beoordeling mag een vergunning pas worden verleend als de zekerheid bestaat dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000 gebied niet worden aangetast. Zo staat het in de Habitatrichtlijn. Het is dan toch niet zo vreemd dat het Hof dezelfde eis stelt wanneer er een “collectieve” Passende Beoordeling is gemaakt, voor een programma dat als basis gaat dienen voor vergunningverlening.
Slot
Over de uitspraak valt nog veel meer te schrijven. Hoe zit het bijvoorbeeld met het onderscheid tussen “mitigatie” en “compensatie”? De maatregelen die het PAS wil nemen zijn mijns inziens voor een deel te beschouwen als compensatie. (Dat mag alleen, als aan bepaalde eisen is voldaan. De zogenaamde ADC-criteria: geen Alternatieven, Dwingend openbaar belang, en dán pas Compensatie). Dat is in deze uitspraak niet uitdrukkelijk aan de orde gekomen. Zo zijn er nog meer vragen.
Maar de voornaamste vraag is natuurlijk: hoe nu verder? Gaat Nederland “op slot” zoals wel wordt gesuggereerd? Kunnen wegen en verkeers-aantrekkende gebouwen of zelfs eenmalige activiteiten (die nu ook een project kunnen zijn) niet meer worden ontwikkeld?
En is deze uitspraak misschien een aanzet tot een reorganisatie en transformatie van de Nederlandse intensieve landbouw naar een meer duurzame bedrijfstak? Dan zou de uitspraak een steun in de rug zijn voor Minister Carola Schouten, die in haar toekomstvisie op de agrarische sector koerst naar “kringlooplandbouw”.
Het woord is nu eerst aan de Raad van State. Een uitspraak kan denk ik niet eerder verwacht worden dan vér in 2019.
Maarten Baneke
Meer informatie over dit onderwerp kan worden verkregen bij:
Mr M.R.J. Baneke
Mr B. de Haan
Mr M. Vermeulen
