Bezwaren IJsselmeervereniging
Aanleiding van deze uitspraak van de ABRvS van 11 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4192) is het beroep van de IJsselmeervereniging. Zij heeft betoogd dat de nieuwe haven leidt tot een toename van stikstofuitstoot dat de Natura 2000-gebieden “Rottige Meenthe & Brandemeer”, “Weerribben” en “De Wieden” aantast. Provinciale staten (PS) hadden aanvankelijk bij de vaststelling van het inpassingsplan verwezen naar de passende beoordeling die ten grondslag lag aan het PAS. Gelet op de PAS-uitspraken leidt dit tot de conclusie dat het inpassingsplan initieel is vastgesteld in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). PS had hangende de beroepsprocedure gelet op de PAS-uitspraken voor het aspect stikstof een “nieuwe” passende beoordeling laten uitvoeren.
Nieuwe passende beoordeling hangende de beroepsprocedure
In het nieuwe rapport staat dat de aanleg en het gebruik van de haven leidt tot geringe toenames van stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuurwaarden in verschillende Natura 2000-gebieden. Deze depositietoenames leiden volgens het rapport, ook daar waar sprake is van een overschrijding van de kritische depositiewaarde, niet tot een aantasting van de natuurwaarden in die gebieden. Het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen wordt ondanks de geringe toename aan stikstofdepositie nog steeds mogelijk geacht. PS hebben de ABRvS verzocht te bezien of het nieuwe rapport aanleiding geeft de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in stand te laten. Naar aanleiding van het betoog van de IJsselmeervereniging heeft de ABRVS deze nieuwe passende beoordeling getoetst aan de criteria uit haar uitspraak van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS).
Autonome daling
De IJsselmeervereniging betoogt dat in het nieuwe rapport bij de beoordeling van de gevolgen van de toename van stikstofdepositie ten onrechte rekening is gehouden met de autonome daling van stikstofdepositie in de toekomst. De IJsselmeervereniging wijst er op dat het nieuwe rapport bij de gebiedsanalyses uitgaat van de verwachting dat de achtergronddepositie zal dalen. Ook zijn de (cumulatieve) effecten beoordeeld door uit te gaan van het "Basisscenario (autonome ontwikkeling)". In dat scenario zijn de effecten van vaststaand beleid meegenomen, waaronder de afname van stikstofemissie als gevolg van veronderstelde aanpassingen aan stallen en in het verkeer. Die daling is volgens de IJsselmeervereniging echter onzeker en heeft zich in ieder geval de laatste 2,5 jaar niet voorgedaan.
PS hebben toegelicht dat bij de beoordeling van de effecten van het voorgenomen plan steeds mede is gekeken naar de totale depositie in relatie tot de kritische depositiewaarde, inclusief projecten die zijn verleend, maar nog niet zijn uitgevoerd. In de totale depositie wordt rekening gehouden met vaststaand en voorgenomen beleid dat het RIVM ook hanteert bij het opstellen van de GCN-/GDN-kaarten, maar dan zonder PAS-maatregelen. In het nieuwe rapport is uitgegaan van het "basisscenario met vaststaand beleid" dat het RIVM hanteert bij het berekenen van de totale depositie. Hierin zijn alle (al dan niet op grond van het PAS) vergunde/gemelde maar nog niet uitgevoerde projecten of plannen die een stikstofdepositie tot gevolg hebben als "vaststaand en voorgenomen beleid" meegenomen. Voor toekomstige jaren neemt het RIVM voor de GDN-kaarten alle autonome ontwikkelingen mee en in de toekomst naar verwachting vergunbare projecten op basis van een hoog groeiscenario, aldus PS.
Toekomstige ontwikkelingen en onzekerheid
De ABRvS overweegt dat uit de overwegingen 11.6 en 11.9 van de PAS-uitspraak volgt dat de verwachte voordelen van autonome ontwikkelingen in de passende beoordeling kunnen worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden, mits de verwachte voordelen ten tijde van die beoordeling vaststaan. In overweging 18 van de PAS-uitspraak zijn de uitgangspunten opgenomen voor de beoordeling of verwachte voordelen van - onder meer - autonome ontwikkelingen vaststaan:
“9. De verwachte voordelen van beschermingsmaatregelen en autonome ontwikkelingen staan niet vast indien ten tijde van de passende beoordeling:
a. nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen tot stand zullen worden gebracht, of
b. het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat die voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd.”
De autonome ontwikkelingen gaan in het geval van de beoogde haven in Urk over de afname van de achtergronddepositie van stikstof. De aard van de ontwikkelingen brengt gezien de uitgangspunten 9a en 9b die in overweging 18 van de PAS-uitspraak zijn opgenomen mee, dat deze ontwikkelingen niet in de passende beoordeling kunnen worden betrokken als (9a) nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen (in dit geval de emissiedaling) tot stand zullen worden gebracht of (9b) het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat de voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd.
De autonome daling van de achtergronddepositie die in het nieuwe rapport is betrokken, is ontleend aan de zogenoemde GDN-kaarten die worden samengesteld door het RIVM. Uit overweging 23.2 van de PAS-uitspraak volgt dat in deze kaarten de verwachte stikstofdepositiedaling is verwerkt als gevolg van vaststaand en voorgenomen beleid. In overweging 23.6 oordeelde de ABRvS dat met de verwachte voordelen van voorgenomen beleid geen rekening kan worden gehouden, omdat ten tijde van de passende beoordeling nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen daarvan tot stand zullen worden gebracht (uitgangspunt 9a). Hieruit volgt dat de verwachte voordelen van de autonome daling van de achtergronddepositie die ontleend was aan de GDN-kaarten, ten tijde van de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt niet vaststonden. PS hebben niet gemotiveerd waarom de verwachte voordelen van de autonome afname van de achtergronddepositie waarvan in het nieuwe rapport is uitgegaan en die tevens ontleend is aan de GDN-kaarten, ten tijde van deze passende beoordeling wél vaststonden. Wij zien ook niet zo snel hoe dit voldoende zou kunnen worden aangetoond. Het lijkt er op dat de autonome daling, in ieder geval momenteel, niet kan worden betrokken in passende beoordelingen, maar alleen al om deze reden is volgens de ABRvS met het nieuwe rapport niet de zekerheid verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.
Gevolg van de uitspraak
Hoewel ABRvS nagenoeg alle andere beroepsgronden van de IJsselmeervereniging tegen het plan ongegrond heeft verklaard, raakt het betoog over de stikstofuitstoot het hele inpassingsplan. Daardoor is de ecologische onderbouwing onder het hele plan weggevallen en kan het niet in stand blijven. Het gevolg is dat de aanleg van een nieuwe haven op het grondgebied van de gemeenten Urk, Dronten en Noordoostpolder nu niet kan doorgaan. PS zijn nu aan zet of zij een nieuw plan willen opstellen om de haven alsnog mogelijk te maken. Hiervoor zal in elk geval een nieuwe passende beoordeling nodig zijn die wel voldoet aan de eisen zoals deze voortvloeien uit de PAS-uitspraken. Indien geen nadere onderbouwing kan worden gegeven voor het meenemen van de autonome ontwikkelingen en zonder die autonome ontwikkelingen niet de zekerheid kan worden verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten, zal hoogstens nog op grond van de ADC-toets tot vaststelling van het plan kunnen worden gekomen.
Heeft u vragen over de Nbw en stikstofproblematiek? Neem contact op met Jasper Molenaar en/of Bart de Haan.
