Casus: vrijstaande woning op buurperceel
De eigenaar van een woning te Doornenburg had bij de gemeente Lingewaard verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden ten gevolge van een bestemmingsplan dat de juridisch-planologische basis bood voor het realiseren van een vrijstaande woning op een belendend perceel. De initiatiefnemer van het bouwproject had met de gemeente een overeenkomst gesloten, waarbij hij zich heeft verbonden om door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade voor zijn rekening te nemen.
De gemeente had zich over het verzoek laten adviseren door een deskundige. Die deskundige adviseerde dat de planologische verandering voor de eigenaar een toename van de geluidoverlast en lichthinder en een aantasting van de privacy en de situeringswaarde van de woning betekent, dat hij in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en dat hij planschade, bestaande uit een waardevermindering van de woning van € 350.000,00 naar € 337.500,00, heeft geleden. De adviseur ging er daarbij vanuit dat het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), niet groter was dan het wettelijk forfait van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van deze wet. Dit betekende dat een gedeelte van de schade, gelijk aan twee procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het opkomen ervan (€ 7.000,00), voor rekening van de eigenaar zou worden gelaten.
Het college volgde het advies van de door haar in de arm genomen deskundige.
De initiatiefnemer was het niet eens met het besluit en met de uitspraak van de rechtbank. De initiatiefnemer vond dat de planologische verandering wel in de lijn der verwachtingen lag en dat de schade geheel binnen het normale maatschappelijke risico viel. Daartoe voerde hij aan dat de planologische ontwikkeling in de ruimtelijke structuur van de omgeving en in het ruimtelijke beleid past. Verder voerde hij aan dat de schade in verhouding tot de waarde van de woning niet onevenredig is.
Kader beoordeling normale maatschappelijke risico
De Afdeling zet in deze uitspraak nogmaals helder het kader voor het normale maatschappelijke risico uiteen:
- De vraag of en zo ja, in hoeverre schade tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval.
- Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen.
- In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past.
- Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de benadeelde en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
Kader beoordeling door bestuursorgaan en door rechter
De Afdeling herhaalt verder, met verwijzing naar haar uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668), dat de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico naar behoren te motiveren.
Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
Concrete beoordeling normale maatschappelijke risico: drempel 5 % redelijk bij inbreiding conform lijn der verwachtingen
De concrete beoordeling van de Afdeling is als volgt:
"In dit geval gaat het om inbreiding met een nieuw te bouwen vrijstaande woning in de lintbebouwing van een bestaande woonkern. Zoals de Afdeling onder meer bij uitspraak van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2828) heeft overwogen, is inbreiding in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling, die zich voordoet in veel centra van steden en dorpen in Nederland. Dat betekent echter nog niet dat de planologische ontwikkeling in het plangebied ook in de lijn der verwachtingen lag. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3851).
4.3. De ruimtelijke structuur van de omgeving van het plangebied wordt voornamelijk gekenmerkt door vrijstaande woningen. De planologische ontwikkeling past derhalve naar haar aard binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving.
De maximale bouwhoogte van de nieuwbouwwoning in het plangebied is niet hoger dan die van de vrijstaande woningen in de omgeving. Dat het plangebied onder het nieuwe planologische regime een bouwvlak heeft met een dubbel zo grote oppervlakte als dat van de vrijstaande woningen in de omgeving, betekent niet dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de planologische ontwikkeling naar haar omvang niet binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past. In dit verband is van belang dat de oppervlakte van het plangebied groot genoeg is voor twee bouwvlakken voor vrijstaande woningen met de in de omgeving gebruikelijke oppervlakte. Dat het, zoals de rechtbank eveneens heeft overwogen, op grond van de bij het oude bestemmingsplan behorende planregels niet was toegestaan om een perceel te splitsen ten behoeve van nieuwbouw, doet daaraan niet af. Bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico gaat het immers om de vraag of een ontwikkeling in de ruimtelijke structuur van de omgeving past en niet om de vraag of deze ontwikkeling in juridische zin was toegestaan.
4.4. Niet in geschil is dat inbreiding ten tijde van belang gedurende een periode van vele jaren het uitgangspunt van het gemeentelijke woningbouwbeleid was. In dat beleid is niet vastgesteld dat dit uitgangspunt niet van toepassing is, indien inbreiding slechts door middel van splitsing van een bouwperceel is te realiseren en die splitsing, gelet op de planregels, in juridische zin niet is toegestaan. Derhalve is dit uitgangspunt van toepassing en bestaat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen grond voor het oordeel dat de planologische ontwikkeling niet in het gevoerde ruimtelijke beleid past. Dat, zoals de rechtbank voorts heeft overwogen, het plangebied onder het oude planologische regime feitelijk als tuin was ingericht en niet als toekomstige inbreidingslocatie herkenbaar was, is - wat daarvan ook zij - in dit verband niet van belang.
4.5. Uit het vorenstaande volgt dat de planologische ontwikkeling in dit geval gedurende een ruime periode in de lijn der verwachtingen lag. Dit betekent op zichzelf echter nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten. Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2009).
4.6. Bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie in een woonkern, waarbij die woningbouw ook in de lijn der verwachtingen lag, is een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, substantieel, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan worden gelaten. Dit betekent dat een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie gevallen in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager behoort. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:530).
[belanghebbende] heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die rechtvaardigen dat in zijn geval een uitzondering op dit uitgangspunt wordt gemaakt.
Omdat de schade die [belanghebbende] als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan heeft geleden, niet uitstijgt boven vijf procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, heeft het college die schade ten onrechte niet geheel voor zijn rekening gelaten."
Kortom, woningbouw op ene inbreidingslocatie is een normale maatschappelijke ontwikkeling.
als deze woningbouw in de lijn der verwachtingen lag valt waardevermindering tot 5 % van de waarde binnen het normale maatschappelijke risico. De perceeleigenaar had dus geen recht op een tegemoetkoming in planschade.
