De planologie, voor en na
Het verzoek om een temoetkoming in planschade zag op (nadeel als gevolg van) een in 2009 verleende vrijstelling van het bestemmingsplan uit 1997 voor het realiseren van een mestverwerkings- en vergistingsinstallatie, en het in 2012 in werking getreden bestemmingsplan Buitengebied Sint-Oedenrode waarin de gronden deels waren bestemd als agrarisch-mestverwerking. De eigenaren van omliggende woningen verzochten om vergoeding van planschade, die bestond uit – onder meer- uitzichtschade, en toegenomen geur-, geluid- en lichthinder.
Planschade door geurhinder: geobjectiveerde vergelijking door middel van blootstellingsduur
Omdat de onder de oude situatie toegestane activiteiten niet vergunningplichtig waren, terwijl het daarna toegstane verwerken van mest dat wel was gold er onder het oude regime geen geurnorm, en onder het nieuwe regime wel. Daarom was een een-op-een vergelijking niet mogelijk, zodat de – door de rechtbank ingeschakelde – StAB had gekeken naar een criterium dat in beide situaties toepasbaar is, nameljk de blootstellingsduur.
De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:495, dat een geobjectiveerde vergelijking moet worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Subjectieve elementen spelen daarbij geen rol. Dat betekent dat in dit geval de geurhinder objectief dient te worden geduid om te kunnen worden vergeleken in de oude en nieuwe planologische situatie. De Afdeling wijst de geurconcentratie af als uitgangspunt bij de planvergelijking, omdat de geurconcentratie niet gelijk staat aan het waarnemen van geur en in het verlengde daarvan aan het ervaren van geurhinder, en omdat het ervaren van geurhinder een subjectief element is. Daarmee heeft de concentratie-eis een subjectief element, en heeft de Rechtbank (conform het StAB-verslag) terecht het aspect geurhinder beoordeeld aan de hand van het objectieve criterium blootstellingsduur.
Planvergelijking en relevante activiteiten
De omstandigheid dat op basis van het oude planologische regime verschillende activiteiten waren toegestaan, maakt niet dat deze activiteiten allemaal relevant zijn voor de planvergelijking. Voor de maximale invulling van het oude planologische regime moet alleen worden gekeken naar de activiteit die de meeste, kwantificeerbare, hinder zou hebben opgeleverd. Rechtbank en StAB waren er terecht van uit gegaan dat dit het uitrijden van mest betreft.
Maximale invulling: windrichting
Zoals bekend moet bij de maximale invulling worden uitgegaan van de meest ongunstige invulling, tenzij deze met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten. Volgens de Afdeling was het niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten dat de windrichting elke keer als de mest wordt uitgereden ongunstig was voor enkele omwonenden. Gelet hierop had de StAB ten onrechte een correctie voor de windrichting toegepast.
Gebruik verspreidingsprogramma V-stacks
Het V-stacksprogramma wordt gebruikt en moet op grond van de Wet geurhinder veehouderij en de onderliggende regelgeving ook worden gebruikt voor de berekening van de geurbelasting door veehouderijen. De Afdeling herhaalt dat dit programma ook voor de beoordeling van de geurbelasting van andere inrichtingen mag worden gebruikt. Daarbij heeft de Afdeling betrokken dat geen specifieke op mestverwerkingsbedrijven toegesneden beoordelingskaders voor geur bestaan en dat uit de Wet geurhinder en veehouderij niet volgt dat voor andere inrichtingen niet bij het V-stacksprogramma kan worden aangesloten.
Geluidhinder
De verleende milieuvergunningen maken geen onderdeel uit van de planologische maatregelen. Dat neemt niet weg dat de StAB voor de vaststelling van de maximale geluidsbelasting aansluiting heeft mogen zoeken bij de in het kader van de milieuvergunningen uit 2008 en 2009 en de omgevingsvergunning uit 2012 uitgevoerde akoestische onderzoeken. In deze onderzoeken is gekeken naar de geluidbelasting die de inrichting bij een representatieve bedrijfssituatie produceert, waarbij de representatieve bedrijfssituatie is aangemerkt als de maximale werksituatie, die vaker voorkomt dan twaalf maal per jaar. Deze onderzoeken konden dan ook als reële prognoses worden aangemerkt waaruit de redelijkerwijs te verwachten geluidbelasting van de installatie kan worden afgeleid.
De StAB had verder terecht bij de planvergelijking betrokken of de toegenomen geluidhinder als gevolg van de planologische wijzigingen -dus het geluid van de mestverwerkingsinstallatie- het heersende referentieniveau zal overschrijden. Omdat de toename van geluidhinder vanwege het omgevingsgeluid van de dichtbij de installatie en de woningen gelegen rijksweg A50 niet waarneembaar is, was geen sprake van een planologisch nadeliger situatie en - in het verlengde daarvan – van planschade.
Normaal maatschappelijk risico: mestverwerkingsinstallatie normale maatschappelijke ontwikkeling
De adviseur van de gemeente was ervan uitgegaan dat in zijn algemeenheid geldt dat ontwikkelingen op zowel in- als uitbreidingslocaties veelal als normale maatschappelijke ontwikkelingen moeten worden aangemerkt, omdat abnormale ontwikkelingen doorgaans geen doorgang zullen vinden, en dat een ontwikkeling waar het bestuursorgaan medewerking aan heeft verleend reeds vanwege die medewerking in het gemeentelijk beleid past. Met die redenering maakt de Afdeling uiteraard korte metten, met het argument dat een dergelijke redenering zou leiden tot de conclusie dat de geleden planschade altijd volledig onder het normaal maatschappelijk risico valt; zonder medewerking van het daartoe bevoegde bestuursorgaan is er geen planologische maatregel die tot schade kan leiden. De adviseur had bovendien ten onrechte niet getoetst of de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past, maar slechts - en dan enkel aan de hand van de bouwhoogte van de installatie - of de ontwikkeling past binnen de bestaande stedenbouwkundige structuur.
Toch slagen de beroepen over de hoogte van het normaal maatschappelijk risico niet. Volgens de Afdeling kan de realisatie van een mestverwerkingsinstallatie tot op zekere hoogte als een normale maatschappelijke ontwikkeling worden beschouwd waar de omwonenden rekening mee hadden kunnen houden. Het is normaal dat een bedrijf technisch innoveert en een mestverwerkingsinstallatie is één van de manieren waarop de CO2-uitstoot als gevolg van onder meer de mest van vee kan worden teruggebracht. Gelet hierop vindt ook de Afdeling een normaal maatschappelijk risico van 3% redelijk.
Naar aanleiding van het betoog dat de adviseur ten onrechte twee maal een aftrek van het normaal maatschappelijk risico heeft toegepast overweegt de Afdeling dat nu er ruim vier jaar is gelegen tussen de inwerkingtreding van het vrijstellingsbesluit en de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode", deze elkaar in tijd niet snel zijn opgevolgd. Het bestemmingsplan legt verder niet alleen vast wat op grond van het vrijstellingsbesluit al was toegestaan, maar borduurt daarop verder. Daarom is er geen aanleiding voor het aannemen van nauwe verwevenheid tussen de opvolgende maatregelen, en kunnen de nadelen die uit beide besluiten voortvloeien niet geacht worden voort te vloeien uit één en dezelfde maatregel. De enkele omstandigheid dat de ontwikkelingen in elkaars verlengde liggen is niet voldoende om nauwe verwevenheid aan te nemen.
Heeft u vragen over planschade? Belt of mailt u met Hanna Zeilmaker, vastgoedadvocaat bij Dirkzwager
