De casus
De Uplace-groep, een vastgoedconcern dat actief is in de bouw van winkelcentra en bedrijventerreinen, is eigenaar van een verwaarloosd industrieterrein (nabij de luchthaven van Brussel) in de Belgische gemeente Machelen. Ten aanzien van dit terrein heeft de Uplace-groep een convenant gesloten met Vlaamse Regering, de provincie Vlaams-Brabant, de gemeente Machelen en de Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij (OVAM). In dit convenant staan de afspraken over enerzijds de bouw door de Uplace-groep van een complex van "beleveniswinkels" en ontspanningsfaciliteiten en anderzijds de door de verschillende autoriteiten geplande openbare werken in het gebied, zoals infrastructurele voorzieningen.
Een deel van de infrastructurele voorzieningen zijn aangemerkt als “projectspecifiek”. Het gaat met name om wegen, een bushalte en fietspaden in de directe nabijheid van het terrein van de Uplace-groep. De aanleg van deze infrastructurele voorzieningen zullen voor rekening komen van de Uplace-groep. De resterende infrastructurele voorzieningen worden gefinancierd door het Vlaams gewest en de gemeente Machelen.
De Belgische gemeente Leuven is van mening dat er onrechtmatige staatssteun wordt verleend aan de Uplace-groep vanwege de diverse infrastructurele voorzieningen die op kosten van het Vlaams gewest en de gemeente Machelen worden gerealiseerd. In verband hiermee heeft de gemeente Leuven een klacht ingediend bij de Europese Commissie.
Oordeel Europese Commissie
De bouw van infrastructuur voor activiteiten die de staat verricht bij de uitoefening van het overheidsgezag en die niet zakelijk wordt geëxploiteerd, wordt in beginsel uitgesloten van de toepassing van de staatssteunregels.
De infrastructurele werken in de onderhavige zaak betreffen het openbare wegennet en de verbindingen tussen het projectgebied en het openbare wegennet. Dat wegennet en die verbindingen zijn voor iedereen vrij toegankelijk en worden dus niet zakelijk geëxploiteerd. Desalniettemin kan er volgens de Europese Commissie in twee situaties sprake zijn van een selectief voordeel met betrekking tot met staatsmiddelen gerealiseerde en gefinancierde infrastructuurwerken die niet zakelijk worden geëxploiteerd:
- als projectontwikkelaars volgens de regels die normaal voor het project gelden een deel van de kosten voor de algemene wegenwerken moeten dragen, kan sprake zijn van een selectief voordeel indien de ontwikkelaar minder betaalt dan wettelijk vereist is;
- als de infrastructuur niet van algemene aard is, maar slechts één of een beperkt aantal vooraf bekende ondernemingen ten goede komt, en als ze zodanig op hun behoeften is toegesneden dat de onderneming(en) de kosten voor de infrastructuur normalerwijze zelf had(den) moeten dragen.
Derhalve moet worden beoordeeld of de infrastructuur “op maat ontwikkeld is” zoals bedoeld in randnummer 24 van het besluit van 22 december 1999 betreffende de English Partnerships.
Hiervan is sprake als de infrastructuur zo ontworpen is om alleen in te spelen op de behoeften van een of meer bepaalde eindgebruikers (begunstigde) die bij het begin van de werkzaamheden bekend waren. Indien de infrastructuur voor verschillende toepassingen of gebruikers dient die niet vooraf op uitputtende wijze zijn vastgesteld, is de ontwikkeling ervan algemeen van aard.
Wat betreft de projectspecifieke infrastructuur stelt de Europese Commissie vast dat deze volledig door de Uplace-groep zal worden betaald. Bijgevolg krijgt de Uplace-groep geen voordeel ten aanzien van deze infrastructuur. De overige infrastructuur is niet uitsluitend voor het projectgebied ontworpen en komt inderdaad niet uitsluitend dit project-gebied ten goede. In eerdere plannen werd al melding gemaakt van meer en efficiëntere opties inzake bereikbaarheid met het openbaar vervoer (trein, tram en bus), moderne en veilige infrastructuur voor zwakke weggebruikers en optimalisatie van de doorstroming van het verkeer. Bovendien vallen de betrokken wegen onder de verantwoordelijkheid en het beheer van het Vlaamse Gewest. De infrastructurele maatregelen zijn bedoeld om de verkeersdoorstroming in de omgeving van het project-gebied maximaal te bevorderen, wat in het belang is van zowel de mobiliteit in het ruimere gebied van de gemeente Machelen en omgeving, als het aandeel van het openbaar vervoer in de regio te vergroten.
Aangezien er in België geen algemene regels zijn die bepalen dat projectontwikkelaars een deel van de kosten voor algemene infrastructuur moeten dragen, komt de Europese Commissie tot de conclusie dat er geen selectief economisch voordeel aan de Uplace-groep wordt verleend met de financiering door de overheid van de infrastructuurwerken. De betreffende infrastructuurwerken komen immers niet ten goede komen aan één bepaalde vooraf bekende onderneming.
Commentaar
Projectontwikkeling en staatssteun blijft de gemoederen bezighouden, niet in de laatste plaats vanwege het vele overheidsgeld dat vaak met projectontwikkeling gemoeid is. Het onderhavige besluit is het vermelden waard, omdat de Europese Commissie een toetsingskader biedt aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of bij het door de overheid realiseren van bepaalde infrastructurele voorzieningen een of meer bepaalde ondernemingen worden bevoordeeld.
De Commissie maakt onderscheid tussen (i) zakelijk geëxploiteerde infrastructuur en (ii) niet-zakelijk geëxploiteerde infrastructuur:
- Sedert het arrest Flughafen Leipzig-Halle weten we dat als de overheid een bijdrage levert aan zakelijke geëxploiteerde infrastructuur dit in beginsel staatsteun kan opleveren.
- Niet-zakelijk geëxploiteerde infrastructuur is in beginsel uitgesloten van toepassing van de staatssteunregels. Er zijn echter twee uitzonderingen:
- nationale regels kunnen meebrengen dat projectontwikkelaars een deel van de kosten van algemene infrastructuur moeten dragen, en
- voor op maat ontwikkelde infrastructuur zal de overheid in beginsel altijd een vergoeding moeten vragen, of er nationale regels zijn of niet.
